A repülőterek zajgátló védőövezetéről szóló kormányrendelet Tervezetével kapcsolatos észrevételek

 

1. A Tervezet tartalmaz a jelenleg hatályos,a repülőterek környezetében létesítendő zajgátló védőövezetek kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének szabályairól szóló 176/1997. (X. 11.) Korm. rendeletnél szigorúbb, zajvédelmi szempontból kedvező változást eredményező rendelkezéseket. Azonban összességében nem eredményezi a jelenleg hatályos szabályozás rendszerszerű, átfogó módosítását, így továbbra sem találhatóak benne a repülőtér működéséből eredő zajhatások által érintett lakosság megfelelő szintű védelmét biztosító garanciális szabályok.

 

I. Koncepcionális észrevételek

 

A jogszabály-tervezet szerkezete, felépítése, átláthatósága

2. A Tervezet több tekintetben nem felel meg a jogszabályok normatartalmával kapcsolatos alkotmányos elvárásoknak.

3. A Tervezet szövegében nehezen átlátható módon és megfelelő felépítést nélkülözve keverednek az eljárási és anyagi jogi szabályok, így megállapíthatatlanok a védőövezet kijelölésére irányuló eljárások fajtái, áttekinthetetlen az eljárás pontos menete, továbbá nem egyértelműek a hatóság és az üzemeltető kötelezettségei, tisztázatlanok az érintett területen élők jogai.

4. Az anyagi jogi szabályok rendezettsége és kidolgozottsága hiányának – valamint a későbbiekben kifejtendő helytelen fogalom-használatnak – a következményeként nem lehet megállapítani, hogy a zajgátló védőövezet tekintetében milyen eljárások lefolytatása lehetséges.

5. A Tervezet rendelkezései egymással is ellentmondó módon tartalmazzák a következő kifejezéseket:

4. § (3) bekezdés első mondat:„zajgátló védőövezet újbóli meghatározásáról” beszél, azonban ugyanezen jogintézményt a 6. § (2) bekezdés d) pontja „újbóli kijelölésként” nevesíti.

A 4. § (3) bekezdés harmadik mondat „módosításról” rendelkezik, ugyanakkor a módosítás szabályait a Tervezet nem tartalmazza. A mondatban hivatkozott 4. § (2) bekezdés és a 8. § pedig egyáltalán nem tartalmaz arra rendelkezést, hogy milyen eljárást kell lefolytatni és annak eredményeként milyen döntést kell meghozni a zajgátló védőövezet tárgyában (módosításról egyáltalán nem rendelkeznek). Ugyanezen mondat második fele a mondat első felére visszautalva ismét új fogalmat használ: „soron kívüli övezetkijelölést” nevesít.

A 6. § (4) bekezdés „bővítésről” és bővítési engedélyről rendelkezik visszautalva a 4. § (2) bekezdésére. A két §-ból - azok ellentmondásából is következően - egyáltalán nem megállapítható, hogy a már megtörtént bővítést követően, vagy a tervezett bővítést megelőzően kell lefolytatni az eljárást a zajgátló védőövezet kijelölésére (?), módosítására (?). Ugyanazon 4. § (2) bekezdésről a 4. § (3) bekezdés módosításként, míg a 6. § (4) bekezdés kijelölésként rendelkezik.

A 6. § (6) bekezdés a módosítás egy új, az építésügyi hatóság kezdeményezésére lefolytatandó fajtáját rögzíti – szintén a részletszabályok meghatározása nélkül. Így egyebek mellett az sem egyértelmű, hogy a hatóság a korábbi határozatot módosítja, vagy új határozatot ad ki, a hatóság az építésügyi hatóság felkérésére hivatalból, vagy az építésügyi hatóság kérelmére jár-e el.

Végül a már említett 8. § a védőövezet határainak ellenőrzéséről rendelkezik, de említést sem tesz az övezet módosításáról avagy újbóli meghatározásáról, kijelöléséről.

A fentieket összefoglalva tehát a Tervezet eljárási és engedély-fajtaként a következőket nevesíti: a védőövezet kijelölését, újbóli meghatározását, újbóli kijelölését, soron kívüli kijelölését, módosítását (több értelemben is, illetve néhol a határozat módosítását), végül a határok ellenőrzését.

Mindehhez képest a Tervezet 6. §-a kizárólag a védőövezet kijelölését teszi lehetővé a hatóság számára. A fenti fogalmak szerinti eljárásokról a Tervezet egyáltalán nem tartalmaz anyagi vagy eljárási jogi rendelkezéseket. Mindebből következően a Tervezet által nevesített eljárások végrehajthatatlanok, hiszen nem lehet tudni, hogy kinek, milyen tartalmú kérelmére, milyen eljárás eredményeként, milyen tartalmú határozatot kell meghozni.

6. Az eljárási szabályok hiányossága tekintetében kiemelendő, hogy a Tervezet egyáltalán nem szabályozza a kérelem benyújtásának kérdéseit (még azt sem mondja ki, hogy az üzemeltetőnek a kijelölés iránt kérelmet kellene benyújtania), az eljárás megindulását, az egyes eljárási cselekmények egymásutánját, a közreműködők eljárásjogi szerepét, jogait, kötelezettségeit.

7. Az eljárás menetét a Tervezet 5. §-a hivatott rendezni. Ennek azonban egyik bekezdése sem egyértelmű.

Így kérdéses az 5. § (1) bekezdésben rögzített, a számítás kiinduló adatainak és a számítási eljárásnak az ellenőrzési záradékkal történő jóváhagyásának jogintézménye. A Tervezet szövegéből nem egyértemű, hogy a jóváhagyás a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) hatálya alá tartozó eljárás-e, és így az általános eljárási szabályok vonatkoznak-e rá (pl. ügyintézési határidő, jogorvoslati jog, döntés formája stb.).

Ezzel összefüggésben nem rögzíti a Tervezet azt sem, hogy a zajgátló védőövezet kijelölése tárgyában lefolytatott eljárás kezdő időpontjának mely eljárási cselekmény minősül, így a külön jogszabály szerinti 90 napos ügyintézési határidőt a fenti, a számítás kiinduló adatainak és a számítási eljárásnak a hatósághoz történő benyújtásától, vagy az azok alapján és segítségével elkészített számítások hatósághoz történő benyújtásától kell-e számítani.

8. A Tervezet 5. § (2) bekezdése egyáltalán nem szabályozza, hogy a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség részére miért kell megküldeni az adatokat, a felügyelőségnek milyen jogai, illetve kötelezettségei erednek a megkeresésből, netán szakhatóságként vehet-e részt az eljárásban. Ugyancsak bizonytalan az érintett önkormányzatok eljárási jogi minősége, kérdéses, hogy milyen tárgyban, milyen tartalommal és milyen jogkövetkezményekkel kell avagy lehet észrevételt tenniük.

Az 5. § (3) bekezdés utalást tesz arra, hogy a légiközlekedési hatóságnak az eljárás során rendelkezésére áll az építésügyi hatóság szakhatósági állásfoglalása, anélkül azonban, hogy egyetlen rendelkezés is előírná ezen szakhatóságnak az eljárásba történő bevonását. Így kérdéses, hogy mely esetekben és mely kérdések tekintetében kell a szakhatóságnak állásfoglalást adnia.

9. Az eljárási jogi rendelkezésektől teljesen elkülönülten szabályozza a Tervezet a közmeghallgatás szabályait. Az erre vonatkozó szabályozás és a normaszerkesztés következményeként bizonytalan, hogy a közmeghallgatást mikor kell megtartani, az miként illeszkedik az eljárás rendjébe. A 18-19. §-ban részletezett közmeghallgatásra vonatkozó rendelkezésekre vonatkozó észrevételeinket a 49-55. pontban ismertetjük részletesen.

10.A Tervezet egyes rendelkezései hiányosak, ellentmondóak, ezáltal a rendelet nem, vagy nem megfelelően hajtható végre. A szövegben használt fogalmak gyakran nem társulnak mögöttes tartalommal, és azokat a „Fogalom-meghatározások” címet viselő 2. § sem definiálja.

A világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. (26/1992. (IV. 30.) AB határozat).

A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy a jogbiztonságból fakadó alkotmányos követelményeknek a Tervezet jelen formájában nem felel meg.

 

Az egészséges környezethez való jog visszásságot előidéző korlátozása

11. Az Alkotmány 18. §-ában deklarált egészséges környezethez való jog lényeges eleme, hogy kiemeli az állami cselekvés fontosságát azzal, hogy utal az állam felelősségére e jog érvényesítése terén. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása szintén állami cselekvést igényel: „ezt a jogot a Magyar Köztársaság (…) az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”

12. Az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban kifejtette, hogy " A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia (...). Az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje.”

13. A Környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kt.) 3. § (1) bekezdés h) pontja értelmében a közlekedési jogban a környezetjog alapelveit mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás során figyelembe kell venni. Az alapelvek közül kiemelendő a megelőzés és az elővigyázatosság elve. Az előbbi az ismert és várható hatások elleni előzetes fellépést igényli, míg az utóbbi arra figyelmeztet, hogy kellő körültekintéssel elkerülhetőek a nem várt következmények is.

14. A környezet terhelhetőségének számokban megjelenített mértéke a határérték, amely azt hivatott egyértelmű, mérhető és ellenőrizhető formában rögzíteni, hogy az emberi tényezők együtthatása folytán bekövetkező változások milyen mértékben nem vagy csak kevéssé károsak az emberiség egészére.

15. A Legfelsőbb Bíróság Gfv. IV. 32.519/1999 sz. ügyben megállapítást nyert, hogy a környezetvédelmi közigazgatási határérték túllépése önmagában környezetveszélyeztetést valósíthat meg.

 

16. A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet 2. § ja) alpontja szerint veszélyes mértékű környezeti zajnak minősül az olyan környezeti zaj, amely meghaladja a külön jogszabályban megállapított zajszennyezettség (a továbbiakban: zajterhelés), illetőleg zajkibocsátás megengedett határértékét. Ugyanezen rendelet 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy tilos a védendő környezetben veszélyes mértékű környezeti zajt vagy rezgést okozni. A Tervezet 1. sz. melléklete alapján megállapítható, hogy a zajgátló védőövezet A, B és C jelű övezeteiben a számított mértékadó zajterhelés meghaladja a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM–EüM együttes rendeletben rögzített határértékeket.

 

17. Egyértelműen megállapítható tehát, hogy a zajgátló védőövezetek A, B és C jelű övezeteiben lakók egészséges környezethez való joga sérelmet szenved a repülőtér működésének megkezdésétől kezdve, ott ugyanis a határértékeket meghaladó zajterhelés éri őket. A veszélyes mértékű zaj pedig egyértelműen súlyos fizikai és mentális egészségi problémákat idéz elő.

 

18. A fentiekhez képest a zajhatárértékek túllépése miatt szükségessé váló zajvédelmi intézkedések végrehajtására a vizsgált Tervezet 17. § az igény bejelentésétől számított 2 éves, a B és C jelű övezetekben további 2 éves, illetve egyes kiemelt esetekben 1 éves, egységes határidőt állapít meg, azaz az egyes intézkedések és helyszínek között differenciálást nem tesz lehetővé. A Tervezet szerint a zajvédelmi intézkedés (pl. nyílászárócsere) iránti igényt a zajgátló védőövezet kijelölésétől számított egy éven belül lehet bejelenteni, és a bejelentéstől számított 2, illetve 1 éven belül kell az intézkedést végrehajtani.

 

19. A véghatáridő tekintetében a Tervezet további lehetőséget biztosít az üzemeltetőnek, amikor lehetőséget ad a határidő meghosszabbítására abban az esetben, ha nagyszámú lakosságot érint a zajnövekedés.A Tervezet ezen esetekben csak a legnagyobb zajterheléssel érintett „A” jelű övezetekben határoz meg években rögzített határidőt, a többi övezetre határidőt egyáltalán nem ír elő.

 

20. Az egészséges környezethez való jog követelményeiből következően alkotmányosan megengedhetetlen egy olyan szabályozás, amely az alapjog jelentős korlátozását az azonnali, feltétlen és teljes kompenzációt biztosító zajvédelmi és egyéb intézkedések előírása, és azok azonnali végrehajtását biztosító garanciális rendelkezések nélkül teszi lehetővé. Nincsen továbbá olyan alapjog, vagy más kényszerítő ok, amely a korlátozás ilyen mértékét szükségessé tenné. 

 

21. Az Alkotmány 18. § és 70/D. §-aiban deklarált, az egészséges környezethez és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joga az érintetteknek az egyes repülőterek tényleges működésének kezdő időpontjától, határérték túllépés esetén folyamatosan sérül. A vizsgálattal érintett alkotmányos jogok sérelmét idézi elő, hogy jelentős számú állampolgár számára a repülőtér megnyitásából, vagy a már működő repülőtér forgalmának jelentős növekedéséből származó életminőség romlást ellensúlyozó zajvédelmi intézkedés – bár szükségessége már a zajgátló védőövezet kijelölésekor ismert – a vizsgált jogszabály-tervezet rendelkezéseiből eredően csak évek elteltével valósul meg. Nem megengedhető, hogy az egészséges környezethez való jog, mint az élethez való joghoz legközelebb álló alapvető jog korlátozása szabadon, megfelelő garanciák és szankciók nélkül engedélyezhető lehessen.

 

22. Alkotmányossági aggályt vet fel továbbá a zajvédelmi intézkedések iránti igény bejelentéséhez fűzött, a zajgátló védőövezet kijelölését tartalmazó határozat jogerőre emelkedésétől számított egy éves jogvesztő határidő is. Az egészséges környezethez való alapvető jog el nem évülő jog. Valamennyi környezethasználó mindvégig fennálló kötelezettsége a környezetterhelések minimálisra csökkentése, a környezetveszélyeztetés és -szennyezés megszüntetése. A repülőterek működése folyamatos zajterhelést jelent, amely – folyamatos állapotról lévén szó – eleve nem teszi lehetővé a zavaró hatások miatt igények érvényesíthetőségének elévülését.

 

23. Emellett egyéb szempontokat is figyelembe kell venni. A zajhatások érzékelése mind objektív, mind szubjektív tényezőktől függ, így a megjelölt egy éves határidőn belül – különösen új repülőtér létesítése esetén, amikor a zajgátló védőövezet kijelölése megelőzi a létesítési engedélyezési eljárást, tehát a repülőtér tényleges működését is – nem szükségszerűen jelentkezik a határozatban engedélyezett zajterhelés, és ezzel együtt annak zavaró hatása sem. A szubjektív tényezők kiemelt szerepe miatt pedig indokolt lehet az érintett területre a zajterhelés megjelenését követően költözők számára is biztosítani a zajvédelmi intézkedések iránti igény benyújthatóságát, függetlenül attól, hogy az ingatlan megvásárlása előtt elvárható a vevőtől az ingatlan zajterhelésének a felmérése is.

 

Fentiekre tekintettel a Tervezet 17. §-ának rendelkezései az egészséges környezethez való jog olyan sérelmét jelentik, hogy elfogadásuk alkotmányos visszásságot idézne elő.

 

 

A környezetre gyakorolt hatások vizsgálata

 

24. A Kt. 43. § (1) bekezdés szerint a környezetvédelemmel összefüggő törvényjavaslat és más jogszabály, valamint országos és regionális jelentőségű koncepciók előkészítője - a (4) bekezdés hatálya alá tartozó tervek, illetve programok kivételével - köteles az intézkedés környezetre gyakorolt hatásait vizsgálni és értékelni, és azt vizsgálati elemzésben (a továbbiakban: vizsgálati elemzés) összefoglalni. A (2) bekezdés szerint a (1) bekezdés alkalmazásában a környezetvédelemmel összefüggő jogszabály az a törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, illetőleg döntés, amely

a) a környezeti elemekre,

b) a környezet minőségére, vagy

c) a környezettel összefüggésben az emberi egészségre hatást gyakorol.

Tekintettel arra, hogy nem áll rendelkezésünkre információ arról, hogy a Tervezet kapcsán készült-e a Kt. idézett rendelkezése szerinti vizsgálati elemzés, ezért annak elengedhetetlen voltára hívjuk fel a figyelmet.

 

 

II. Részletes észrevételek

 

 

A mértékadó forgalom meghatározása és a felülvizsgálat lehetősége

 

25. A jelenleg hatályos szabályozás a zajgátló védőövezet kijelölésének alapjául szolgáló mértékadó műveletszám (fel-és leszállások száma) meghatározásakor a következő tíz év várható, tervezett adatait veszi alapul. A Tervezet ezzel szemben – a több mint egy éve működő repülőterek esetében - a mértékadó forgalom alapjául az elmúlt öt évnél nem hosszabb időszak adatainak figyelembe vételét rendeli el.

 

26. Ugyanakkor az előterjesztés a rendelet hatálya alá tartozó Budapest-Ferihegy Nemzetközi Repülőtér tekintetében rögzíti, hogy az elmúlt években a forgalom tekintetében gyors növekedés volt tapasztalható, ebből következően az elkövetkezendő években további jelentős forgalom-növekedés várható. Ezért megállapítható, hogy az engedélyezési eljárást megelőző öt év adatai nem tükrözik a következő évek várható forgalmát.

 

27. Tekintettel arra, hogy az engedély a kérelem benyújtását követő évekre szól, nem célszerű a repülőtér gazdasági terveinek teljes figyelmen kívül hagyása mellett, kizárólag az elmúlt évek adataira támaszkodva meghatározni a zajgátló védőövezet kiterjedését. Ezért biztosítani kell a tervezett forgalmi adatok megfelelő figyelembe vételét, továbbá a zajgátló védőövezet felülvizsgálatát, utólagos korrekcióját biztosító garanciális szabályok beépítését.

 

28. Áttekintve azonban a felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezéseket megállapítható, hogy a Tervezet e téren sem tartalmaz elfogadható szabályozást, amellyel kapcsolatos kifogásainkat már az I/1. pontban bemutattuk.

 

29. A felülvizsgálatra - az ötéves intervallumon belül - egyfelől önkéntesen, másfelől – az egyéb rendelkezésekből kitűnően - az érintett önkormányzatok kérelme alapján a 8. § szerint kerülhet sor. Az első esetben, tekintettel az egészséges környezethez való jog sajátosságaira és a szembenálló érdekekre, korántsem tesz eleget a jogalkotó intézményvédelmi kötelezettségének az önkéntesség szabályozásával (főként ha azt erősítő ösztönzőket sem alkalmaz).

A második esetet szabályozó 8. § a következőkben kifejtettek szerint végrehajthatatlan rendelkezéseket tartalmaz, és szövege szerint nem is a zajgátló védőövezet felülvizsgálatáról, annak esetleges módosításáról rendelkezik.

 

30. A Tervezet 8. §-ában rögzített jogosultság, amely biztosítja az érintett önkormányzatoknak, hogy közös nyilatkozatban kérjék a zajgátló védőövezet kijelölt határainak soron kívüli mérésekkel történő ellenőrzését, kifejezetten pozitív irányba mutató változást jelent. A Tervezet azonban nem rögzíti egyértelműen, hogy a kérelmet a hatósághoz vagy az üzembentartóhoz kell benyújtani, és ekként a kérelem hatósági eljárást indít-e meg. Nem derül ki továbbá az sem, hogy melyek a hatóság, illetve az üzemeltető kötelezettségei, így mit jelent az ellenőrzés, ki végzi a méréseket, mit köteles végrehajtani az üzemeltető, milyen határidők érvényesek, mi lehet az ellenőrzés következménye, milyen tartalmú döntést hozhat a hatóság. Ellentmondásosan került továbbá megjelölésre az ellenőrző mérések elvégzésének határideje. A szöveg szerint ugyanis „soron kívüli” ellenőrző méréseket kell végezni, azokat azonban az üzemben tartó csak a 4. § (3) bekezdés szerinti, maximálisan 5 éves perióduson belül köteles ”végrehajtani”, így a mérések elvégzésének időpontja évekkel is elhúzódhat, ami ellentmond a mérések soron kívüli voltának.

 

31. Teljes mértékben hiányzik a felülvizsgálatra való kötelezés lehetősége a légiközlekedési hatóság részéről. Nélkülözhetetlen eleme lenne ugyanakkor a szabályozásnak, hogy az esetleges panaszok, vagy bármely más körülmény alapján maga a hatóság is felülvizsgáltathassa a zajgátló védőövezet határait (miként a környezetvédelmi felülvizsgálat is bármely környezethasználattal kapcsolatban elvégeztethető a Kt. alapján.). Ezzel összefüggésben hiányzik a Tervezetből annak lehetősége is, hogy a zajgátló védőövezetet a bekövetkező kisebb változásoknak megfelelően hivatalból korrigálni lehessen (ha pl. a repülési irányok módosulása következtében egy-két utcával arrébb „tolódnak” az izofon görbék.)

 

Megállapítható tehát, hogy a zajgátló védőövezetek felülvizsgálatának szabályozása nem elegendő a Tervezetben.

 

 

A működési feltételek jelentős mértékű megváltozása

 

32. A 4. § (2) bekezdés szerint jelentős mértékű változásnak új futópálya létesítése, korábbi futópálya legalább egyik végén a forgalomnak a 30 %-os megnövekedése, illetve a zajmonitor rendszer által bizonyítható 3 dB-es zajnövekedés minősül, ez utóbbi esetben is csak akkor ha, a zajnövekedés a repülőgépek összetételének megváltozásának következménye.

 

33. A forgalomnövekedés 30 %-ban történő meghatározása a korábbi 50 %-nál kedvezőbb, azonban továbbra is fenntartja a szabályozásnak azt a rendszerét, amely lehetővé teszi a forgalomnak a 29, 99 %-al történő szabad növelését. Az előterjesztés rögzíti, hogy a 30 %-os növekedés kb. 1,13 dB zajnövekedést okoz, azonban nem rögzíti, hogy mely repülőtér adatai alapján számították a növekedést. A növekedés mértéke ugyanis az alapterheltségtől függ, ami eltérő az egyes repülőterek esetében. További probléma, hogy a b) pont értelmében csak utólag, akkor kell felülvizsgálni a zajgátló védőövezetet, amikor a forgalom már elérte a 30 %-os növekedést.

 

34. A megelőzés elvével azonban csak az egyeztethető össze, ha már a környezeti hatások bekövetkezte előtt meg kell tenni a szükséges zajcsökkentő intézkedéseket. A Tervezet szerinti 30%-os növekedés eléréséig az állampolgárok alapvető jogai sérülnek, ugyanakkor nem érvényesíthetnek semmiféle igényt, mert nincs jogszabályi kötelezettség vagy lehetőség a zajgátló védőövezet felülvizsgálatára.

 

35. Megjegyezni kívánjuk továbbá, hogy a hivatkozott pont „tervezési állapothoz képest” szóhasználata a mértékadó forgalom új számítási szabályai szerint – már korábban is működött repülőtér esetén - értelmezhetetlen, tekintettel arra, hogy azt az elmúlt öt év tényleges, és nem Tervezett adatai alapján határozzák meg. Javasoljuk ezért, hogy a zajgátló védőövezet korábbi kijelölésének alapjául szolgáló adatokhoz képest mérjék a változás, vagyis a tényleges állapot mértékét.

 

 

36. A”tartósan” kifejezés a hivatkozott pontban szintén nem értelmezhető, tekintettel arra, hogy a zajnövekedésnek „naptári félévre számított átlagban” kell megtörténnie, ami már önmagában tartósságot feltételez.

 

37. A zajmonitor rendszer naptári félévben regisztrált mérési eredményei által bizonyítható 3 dB-es zajnövekedés nagyon magas, különösen, hogy a módosítás kezdeményezése csak egy másik feltétel (a repülőgép-összetételnek a zajszempontból kedvezőtlen változása) esetén kötelező. Az előterjesztés szerint már az 1,13 dB mértékű növekedést is kezelni kell. Ezért az érintett lakosság szempontjából megfelelő garanciát csak a zajmonitor-rendszer által bizonyítható, a jogszabályban rögzített mértékű dB túllépés esetén, további feltétel teljesülése nélkül, azonnali intézkedések bevezetésének kötelezettsége adhatna. A tervezet 4. § (2) c) pontja második fordulatának önálló feltételként való rögzítését javasoljuk.

 

 

A zajgátló védőövezet „újbóli meghatározásának” határideje

 

38.A 4. § (3) bekezdés szerint a zajgátló védőövezet újbóli meghatározását „legalább 5 évenként” kell kérnie a repülőtér üzemben tartójának. Azaz a szövegből következően a maximális 5 éves időszakon belül az bármikor kérelmezhető. Ezzel szemben a zajgátló védőövezetet kijelölő határozat a 6. § (2) d) pont szerint meghatározza a felülvizsgálat időpontját. Egyik hivatkozott jogszabályhely sem rögzíti kifejezetten, hogy a hatóság mérlegelési jogkörben írhat-e elő öt évnél korábbi felülvizsgálati időpontot, azonban a 6. § (2) bekezdés d) pontjából ez következne. A jogértelmezési nehézségek miatt mindenképpen szükséges kifejezetten is szabályozni azt, hogy a 4. § (3) bekezdésben említett 5 éves határidő a felülvizsgálat legkésőbbi határideje, de azon belül a hatóság rövidebb határidőt is megállapíthat. Különösen indokolt ez abban az esetben, ha a védőövezet az elmúlt időszak adatai alapján kerül kijelölésre, olyan repülőterek esetében, amelyeknél gyors, de a 30 %-os küszöbértéket el nem érő forgalomnövekedés várható.

 

 

A zajvédelmi intézkedések kikényszeríthetőségének hiánya

 

39. A Tervezet 14. § és 15. §-ában előírt zajvédelmi intézkedések végrehajtását a 16. § a tulajdonos és az üzembentartó által megkötendő megállapodás létrejöttéhez köti, amennyiben az üzembentartó csak a megállapodás megkötését követően köteles az intézkedések foganatosítására.

 

A Tervezet ugyanakkor nem tartalmaz garanciális rendelkezéseket annak biztosítására, hogy az intézkedések a megállapodás elmaradása esetén is kikényszeríthetőek legyenek. Így bármelyik fél tartózkodó magatartásával egyszerűen megakadályozhatja, vagy jelentős mértékben késleltetheti a megállapodás létrejöttét, és így az intézkedések végrehajthatóságát. Ebben pedig elsődlegesen az üzemben tartó lehet érdekelt. Végső soron azonban ez a zajvédelmi intézkedések teljes elmaradásához vezethet.

 

Ennek megelőzésére is alkalmas lehet az, ha a zajgátló védőövezet kijelölésének eleve feltétele a felek közötti megállapodás megléte, azzal, hogy amennyiben meghatározott határidőn belül a felek között nem jön létre megállapodás, akkor a hatóság kötelezi az üzemben tartót az intézkedések megtételére.

 

 

Területfelhasználási kategóriák helytelen használata

 

40. Az 5. § (3) bekezdés nem következetesen használja a beépített, beépítésre szánt terület és a külterület fogalmait, a hivatkozott bekezdés szövege ellentmond az 5 § (2) a) pontban foglaltaknak, amely csak a beépített belterületen rendeli megjeleníteni a zajgátló védőövezet határait. Álláspontunk szerint az előbbi bekezdésben foglalt szabályozás a megfelelő. Felhívjuk a figyelmet, hogy a szabályozást az OTÉK fogalmaival összhangban célszerű kialakítani.

 

 

A „jóváhagyott dokumentáció” fogalmának hiánya

 

41. Az 5. § (3) bekezdésben használt „jóváhagyott dokumentáció” tartalma értelmezhetetlen. Az 5. § (1) bekezdés a számítás kiinduló adatait és a számítási eljárást tartalmazó dokumentáció tekintetében ellenőrzési záradékkal történő ellátásra, azaz nem jóváhagyásra kötelezi a hatóságot. Az 5. § (3) bekezdés szerint a jóváhagyott dokumentáció alapján jelöli ki a hatóság a zajgátló védőövezetet ezért valószínűleg a fogalom alatt már az elkészített és az 5. § (2) alapján ellenőrzött számításokat kell érteni. A Tervezet szerint azonban a számításokat ellenőrzi és nem jóváhagyja a hatóság (jóváhagyásról fogalmilag nem is lehet szó az eljárás ezen szakaszában, hiszen az külön hatósági döntést feltételez.).

 

 

A „bővítési engedély” meghatározatlansága

 

42.A Tervezet 6. § (4) bekezdése értelmében meglévő repülőtér bővítése esetén a „bővítési engedély” kiadása előtt szükséges a zajgátló védőövezetet kijelölő határozat megléte. Sem a Tervezet, sem más jogszabály nem rendelkezik azonban bővítési engedélyezési eljárásról, így a jogszabály tartalma értelmezhetetlen és végrehajthatatlan. A hivatkozott bekezdés visszautal a 4. § (2) bekezdésre. A kettő között azonban feloldhatatlan ellentét feszül: a 6. § (4) bekezdés szerint a bővítést megelőzően kell újólag kijelölni a zajgátló védőövezetet, a 4. § (2) bekezdés b) és c) pontja szerint azonban erre csak utólag kerülhet sor, ha a bővítés jelentősnek minősül.

 

 

A szankcionálási lehetőségek kidolgozatlansága

 

43.A Tervezet 6. § (7) bekezdés a) pontja kifogásolható rendelkezést tartalmaz. Miként fentebb kifejtettük a Tervezet egyáltalán nem rendelkezik a zajgátló védőövezet kijelölése iránti kérelem benyújtásáról (főként annak kötelezettségéről), így arra határidőt sem ír elő.

Egyedül a 4. § (3) bekezdés tartalmaz határidőt, de ez nem a kijelölés, hanem az újbóli meghatározás iránti kérelem benyújtására előírt határidő.

 

44. Indokolatlan továbbá a 6. § (7) bekezdés a) pontjában foglalt mondat első és második fele között konjunktív kapcsolatot teremteni, ehelyett külön szankcionálható magatartásként kellene rögzíteni a 13. § szerinti zajvédelmi programban foglaltak végre nem hajtását. Mindkét kötelezettség végrehajtása vagy végre nem hajtása az érintett lakosság szempontjából kiemelkedő jelentőséggel bír, ezért önálló szankcionálásuk indokolt.

 

45. Jogtechnikai szempontból kívánjuk megjegyezni, hogy a 6. § (7) b) pontban az „a) pont”-ra történő utalás nem megfelelő, a jogszabály átláthatóságát indokolatlanul nehezíti. Ehelyett a 13. §-ra történő közvetlen utalás alkalmazása szükséges.

A „megfelelő passzív akusztikai védelem” fogalmának hiányossága

 

46. A „megfelelő passzív akusztikai védelem” fogalmát a Tervezet 2. § definiálja ugyan, azonban a megfelelőség kritériumaként kizárólag a hangszigetelési képességet jelöli meg. A megfelelő védelmet azonban nyáron is biztosítani kell. Hiába megfelelő a nyílászárók hangszigetelése, hiszen ez nyitott ablakoknál nem érvényesül. Ezért elő kell írni az ablaknyitás elkerülését biztosító berendezések felszerelését is, és a fogalmat is ezen szempont integrálásával kell meghatározni.

 

 

Az érintett területen lévő, időközben megépült épületek használatbavételi engedélyével való indokolatlan kapcsolat  

47.A Tervezet 9. § (3) bekezdése „benyújtott engedélyezési tervek” szóhasználata nem egyértelmű atekintetben, hogy benyújtott tervek alatt az épület építési engedélye alapjául szolgáló terveket, vagy a zajgátló védőövezet kijelölése alapjául szolgáló terveket kell érteni. Amennyiben a kifejezés az épület építési engedélye alapjául szolgáló terveket jelenti, úgy aggályos a hivatkozott bekezdés azon rendelkezése miszerint a használatbavételi engedély csak a megfelelő passzív akusztikai védelem megléte esetén adható meg. A zajgátló védőövezet kijelölését megelőzően megadott építési engedéllyel lezárt jogviszonyokat nem módosíthatja hátrányos módon a Tervezet, az építési engedély megadásakor nem létező többletfeltételhez kötve a használatbavételi engedély kiadását. A jogerős építési engedély alapján létesített épület tekintetében az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 36. § alapján a használatbavételi eljárás során csak azt köteles vizsgálni a hatóság, hogy az épület az építési engedélyben foglaltaknak megfelelően épült-e meg. Mindez felveti a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközés lehetőségét.

 

A zajvédelmi program kérdései

 

48.A Tervezet 13. §-ban foglalt szabályozás szintén számos kérdést vet fel. Mindenekelőtt eldönthetetlen, hogy a zajvédelmi program elkészítésére, jóváhagyására és végrehajtására milyen eljárás keretében kerül sor. Kérdéses, hogy önkéntes jogintézményről van szó, amelyet a hatóság csak figyelemmel kísér, netán szakértelmével segíti a végrehajtását, avagy hatósági ügyet kíván szabályozni a jogalkotó.

Bár nem általános, jogunkban több helyen, így a katasztrófavédelemben és a kémiai biztonsági jogban is van arra példa, hogy megfelelő tervek, programok készítését közigazgatási eljárásban írják elő/hagyják jóvá a hatóságok.

 

Nincs a program elkészítésére, elfogadására és végrehajtására határidő meghatározva, nem szabályozott a hatóság jogköre a programot illetően (hiánypótlás, elutasítás stb.), nincsenek garanciális rendelkezések a végrehajtás biztosítására (az évenkénti jelentés nyilvánvalóan semmit nem jelent az ahhoz társítható hatósági jogkörök és szankciók rögzítése nélkül), valamint a zajvédelmi program végrehajtásának kötelezettségét sem tartalmazza a Tervezet.

 

Minderre tekintettel indokolt kimondani, hogy a program elfogadása és végrehajtása közigazgatási hatóság eljárás keretében történik, és meg kell teremteni a szükséges eljárási szabályokat.

 

 

Közmeghallgatás, érintett lakosság tájékoztatása

 

49. Rendkívül örvendetes a közmeghallgatás jogintézményének szabályozása és az eljárás menetébe illesztése. Előremutató felismerés, hogy ez nélkülözhetetlen a társadalmi részvétel elvének érvényre juttatása érdekében. Néhány segítő megjegyzés talán segíthet a jogintézmény pontosabb kidolgozásában.

 

50. A közmeghallgatásra vonatkozó szabályozás legkiemelkedőbb problémája, hogy a rögzített rendelkezésekből kiolvasható egyetlen célja a lakosság tájékoztatása. A közmeghallgatás jogintézményének lényege azonban – az elnevezésből is következően – nem csak a lakosság tájékoztatása, hanem észrevételeinek figyelembe vétele. Ennek érdekében meg kell fogalmazni olyan rendelkezéseket, amelyek az észrevételek megvizsgálását, mérlegelését és megfelelő figyelembevételét garantálják. A közmeghallgatás tartása önmagában, ezen hiányosságok pótlása nélkül nem nyújt megfelelő garanciát a lakosság érdekeinek figyelembevételére. Erre tekintettel javasoljuk, hogy a Tervezetet egészítsék ki a hatóság azon kötelezettségével, hogy a lakossági észrevételeket meg kell vizsgálnia, és határozatában le kell írnia az észrevételek, javaslatok elfogadásának és elutasításának ténybeli, szakmai és jogi indokait.

 

51. A Tervezet 19. § (1) bekezdése csak meglevő repülőtér jelentős mértékű megváltozása és a zajgátló védőövezet egyéb okból történő megváltozása esetén írja elő a közmeghallgatás tartási kötelezettséget. Új repülőtér létesítése esetére azonban nem tartalmaz előírást. A közmeghallgatás lényegét tekintve valamennyi olyan eljárásban nélkülözhetetlen annak megtartása, amikor zajgátló védőövezetet jelölnek ki (módosítanak, felülvizsgálnak, bővítenek stb.). Ekképpen nem indokolt a 19. § (1) bekezdésben megjelenő szűkítés. (A korábban kifejtettekre visszautalva itt is megjegyezni kívánjuk, hogy a 19. § (1) bekezdésben hivatkozott 8. § ellenőrző mérések elvégzéséről és nem a zajgátló védőövezet módosításról szól.)

 

52. Kiemeljük, hogy nem elfogadható az, hogy a 19. § (3) bekezdés szerint, ha a környezeti hatásvizsgálat keretében közmeghallgatást kell tartani, úgy a légiközlekedési hatóság eljárásában a közmeghallgatás tartása mellőzhető. A környezeti hatásvizsgálati eljárásban megtartott közmeghallgatás semmiképpen sem helyettesítheti a zajgátló védőövezet kijelölésére irányuló eljárásban megtartandó közmeghallgatást. A légiközlekedési hatóság eljárásában ugyanis a környezetvédelmi eljárásnak a környezeti hatásokra vonatkozó általános adataihoz képest a kijelölendő övezetekre vonatkozó konkrét, pontos információk (pl.: a zajhatások utcákra lebontható mértéke) állnak rendelkezésére. Ebben az eljárásban a lakosok már konkrétan arról kaphatnak tájékoztatást, hogy a zajgátló védőövezeten belül mely övezetbe tartozik az ingatlanuk, amely információkat semmiképpen nem kaphatnak meg a hatásvizsgálati eljárásban.

 

53. A közmeghallgatás időpontjáról a tervezet nem rendelkezik, arra csak a 19. § (5) bekezdéséből lehet következtetni, amely szerint a közmeghallgatáson bemutatott terveknek rendelkeznie kell a hatóság által a számítás kiinduló adataira és a számítási eljárásra adott ellenőrzési záradékával.

 

54. Teljes mértékben célszerűtlen a közmeghallgatást az eljárás ezen szakaszában tartani. A zajgátló védőövezet kiterjedésére kizárólag az eljárás későbbi szakaszában állnak rendelkezésre megbízható adatok, amikor a számítás eredményeinek megfelelőségét már a hatóság is ellenőrizte és elfogadta. Csak ekkor lehet megfelelő tájékoztatást adni az állampolgárok számára, az őket érő zajterhelésről, az ingatlanjaik övezeti besorolásáról, továbbá mindezzel összefüggésben a majdan őket megillető jogokról és érvényesíthető igényekről. Pontos információk és adatok szükségesek ahhoz is, hogy a lakosság érdemi észrevételeket fogalmazhasson meg, és gyakorolja a társadalmi részvételből fakadó jog-, illetve igényérvényesítési lehetőségeit. Ugyanakkor fontos, hogy a közmeghallgatást olyan időpontban tartsák meg, amikor a lakossági észrevételek érdemi figyelembe vétele, a zajgátló védőövezet határainak módosítása még lehetséges.

Javasoljuk, hogy erre tekintettel határozzák meg a Tervezetben a közmeghallgatás időpontját.

 

55. A közmeghallgatás szabályai szerint továbbá (19. § (5)) közmeghallgatás tartása esetén a zajgátló védőövezet terveit a légiközlekedési hatóság legalább 30 napra nyilvános megtekintésre teszi közzé. A közzététel helye nincs meghatározva, így az történhet a hatóság budapesti székhelyén is, ami az érintett lakosság hozzáférése szempontjából visszásságot idéz elő.

 

56. Elengedhetetlen, hogy a lakossági tájékoztatás minden formája (értesítések, közmeghallgatás, hirdetmények stb.) oly módon történjék meg, hogy az ne jelentsen aránytalan terhet az érintettek számára, vagyis elsődlegesen a lakóhelyükön kell tájékoztatni az érintetteket.

 

57. A jelenleg hatályos szabályozással ellentétben a Tervezet szerint a zajgátló védőövezet határait, az utcajegyzéket rögzítő térképeket a légiközlekedési hatóság köteles közzétenni. A közzététel módját azonban a Tervezet nem határozza meg, így lehetséges pl. a hatóság hivatalos helyiségében vagy a honlapján való közzététel is. Az érintett lakosság tájékoztatását azonban a korábbi szabályozás, amely szerint a közzététel a jegyző feladata volt, jobban szolgálja. Ezért rögzíteni szükséges, hogy ezen kötelezettségének a hatóság pl. a helyi önkormányzatok, vagy a jegyző útján is eleget tesz.

 

58. A 19. § (6) bekezdése szerinti, a közmeghallgatás megtartására irányadó „megadott időpontokban” rendelkezés szintén nem ad kellő garanciát a lakosság megfelelő tájékoztatása tekintetében. Erre tekintettel az időpont meghatározására garanciális előírásoknak (pl. minimum két különböző napon, két különböző időpontban, lehetőleg a délutáni, esti órákban stb.) a rendeletbe ültetését javasoljuk.

 

 

Hatályba léptető rendelkezések

59. A 25. § rendelkezése, amely szerint Budapest-Ferihegy Nemzetközi Repülőtér tekintetében a korábban kijelölt zajgátló védőövezetet kell fenntartani az „e rendelet” szerinti határozat jogerőre emelkedéséig értelmezhetetlen, tekintettel arra, hogy Budapest-Ferihegy Nemzetközi Repülőtér zajgátló védőövezete kijelölése tárgyában eljárás van folyamatban a jelenleg hatályos, a repülőterek környezetében létesítendő zajgátló védőövezetek kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének szabályairól szóló 176/1997. (X. 11.) Korm. rendelet alapján.

60. A fenti mondatból továbbá az is következne, hogy a ferihegyi repülőtér esetében a folyamatban lévő eljárásban is a Tervezet rendelkezéseit kell alkalmazni (jóllehet ezt kifejezetten nem mondja ki normatív rendelkezés). Ezzel szemben a tervezet 26. § (2) bekezdése kimondja, hogy a tervezet rendelkezéseit csak a hatálybalépését követően indult eljárásokban kell alkalmazni, így a 25. § és a 26. § ellentétes egymással. Emellett a Tervezet 25. §-a felveti a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközés aggályát. A Nemzeti Közlekedési Hatóság Légiközlekedési Igazgatóság, mint elsőfokon eljáró szerv érdemi, a zajgátló védőövezet határait kijelölő határozatot hoz, ezért új eljárásra csak a határozatban megjelölt időpontban kerül majd sor. Az új eljárás során azonban a zajgátló védőövezetnek – a tervezet fogalmai szerint – nem a kijelölésére, hanem újbóli meghatározására kerül majd sor.

61. Nem elfogadható továbbá az a rendelkezés sem, miszerint új zajvédelmi intézkedések iránti igényeket csak a 17. § (6) bekezdés szerinti esetben lehet bejelenteni. A hivatkozott jogszabályhely abban az esetben teszi lehetővé az igénybejelentést, amennyiben az ingatlan más övezeti besorolásba kerül. A Ferihegyi repülőtér esetében azonban zajvédelmi intézkedések – a zajgátló védőövezet kijelölésének hiánya miatt – a mai napig csak a Budapest Airport Zrt. önkéntes kezdeményezésére történtek. Ezért az övezet határozatban történő kijelölését követően az igényérvényesítés lehetőségét korlátozás nélkül biztosítani kell.

 

A repülőterek környezetésben létesítendő zajgátló védőövezetek kijelölésének, hasznosításának és megszüntetésének részéletes műszaki szabályairól szóló 18/1997. (X.11.) KHVM-KTM együttes rendelet módosítása Tervezetével kapcsolatos észrevételek

 

62. A Tervezet 4.§ (1) bekezdése a repülőtér felszállópályáinak meghosszabbítása tekintetében a megelőző év forgalmi adatait veszi figyelembe, álláspontom szerint célszerűbb lenne etekintetben a Tervezett forgalmat figyelembe venni. Ezzel összefüggésben szeretnénk felhívni a figyelmet arra, hogy az 5.§ (1) bekezdésében rögzítettek – az új repülőtér esetén – nem egyértelműek, nem került ugyanis meghatározásra, hogy a Tervezett forgalom alatt pontosan milyen időtartam, időszak értendő. Ugyanez a véleményünk a Tervezet 5.§ (1) bekezdés c.) és d.) pontjában foglaltak vonatkozásában.

 

63. A 11.§ (8) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „ a (7) bekezdés b.)-d.) pontjai szerinti eljárás”, meg szeretnénk azonban jegyezni, hogy ez nem eljárás, hiszen a hivatkozott rendelkezések azt rögzítik, hogy mik lehetnek a 2000. január 1. napját megelőzően a magyar lajstromba felvett repülőgépek esetében a teljesítmény igazoló okmányok.

 

64. A rendelet 12. § (2) b) pont szerint a légiközlekedési hatóság zajhatárérték túllépése esetén a repülőtéren korlátozhatja a zajosabb repülőgépek működését. A módosított 13. § értelmében ilyen korlátozás esetén a repülőtér üzemben tartója köteles monitor-rendszert üzemeltetni, amennyiben a hatóság azt a korlátozás betartásának ellenőrzéséhez szükségesnek tartja.

A monitorrendszer létesítésének kötelezettségét előíró határozatot – amely szükségszerűen a korlátozással közel egyidőben kerül kiadásra – követő hat hónapon belül kell csak benyújtani a monitor-rendszer kiépítésére vonatkozó terveket, majd azoknak az engedélyezését követően másfél éven belül, azaz akár a korlátozás és a monitor-rendszer szükségességének elrendelésétől számított két éven belül - kell megvalósítani a rendszert. Az időközbeni két évben a korlátozás betartásának ellenőrzése nem biztosított.

 

Tekintettel arra, hogy a korlátozás a rendelet 11. § (3) b) pontja értelmében, működő reptér esetében a zajgátló védőövezet területén élők többszöri panaszbejelentésére is elrendelhető, nem biztosított az érintettek általi kezdeményezési lehetőség hatékonysága.

65. A környezeti zaj értékeléséről és kezeléséről szóló 280/2004. (X. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 280/2004. Korm rendelet) szerinti intézkedési terv készítésére kötelezett repülőtér esetében az intézkedési terv készítésébe a vizsgált rendelet szerinti zajvédelmi bizottságot kell bevonni. Észrevételezem azonban, hogy a Tervezet szerinti zajbizottságnak nem tagjai a civil szervezetek képviselői, míg a 280/2004. Korm rendelet szerinti bizottságba a civil szervezetek képviselői is részt vesznek. Így a repülőterek esetében a véleményező, javaslattevő szerv összetétele indokolatlanul eltérő.

Budapest, 2009. április 17.

 

 

                                                                 Üdvözlettel:

 

                                                                                                              dr. Fülöp Sándor