TÁJÉKOZTATÓ AZ ORSZÁGGYŰLÉS KÖRNYEZETVÉDELMI BIZOTTSÁGÁNAK A JNO EDDIG VÉGZETT MUNKÁJÁRÓL – 2009. MÁJUS 11.

Bevezetés

Az Országgyűlés elnöke és Ügyrendi Bizottsága kérelmünkre úgy döntött, hogy a 2008-as évről a JNO-nak még nem kell alakszerű beszámolót készítenie, mivel csak 2 hónap munkájáról tudna beszámolni, amit teljes stábbal tudott már elvégezni. Ugyanakkor fontos, hogy a Környezetvédelmi Bizottság rendszeresen figyelemmel kísérhesse a JNO munkáját és véleményével, javaslataival az általa szükségesnek látott irányba befolyásolhassa az új jogintézmény fejlődését.

Tavaly szeptemberben tájékoztattam már a Bizottságot az első hónapok szervező munkájáról, a JNO Iroda struktúrájának kialakításáról és az első ügyekről, amikben részt vettünk. Visszautalva arra a tájékoztatóra a jelen tájékoztatásomat is az akkor meghatározott struktúra szerint, a JNO 3 feladata mentén célszerű megtenni. Ez a 3 feladat az egészséges környezettel kapcsolatos alkotmányos visszásságok kivizsgálása egyedi ügyekben, a parlamenti szószólói funkció gyakorlása a környezet védelmének érdekében különböző tervekkel, programokkal, jogalkotási javaslatokkal kapcsolatban és végül, e két hagyományos ombudsmani funkcióhoz járul a jövő nemzedékekkel kapcsolatos hosszabb távú problémákkal foglalkozó stratégiai, tudományos tevékenység.

I.

A JNO feladatai és jogkörei áttekintése

 

1.

Alkotmányos visszásságok kivizsgálása

a. Panasz alapján vagy hivatalból történő eljárás

Ezt a tevékenységet alapvetően a beérkező mintegy 500 panasz, megkeresés irányítja, hivatalból eddig viszonylag kevés ügyben jártunk el. Ez szolgáltatói szerepfelfogásunkból adódik, abból, hogy meggyőződésünk, hogy az állampolgárok, helyi közösségek és környezetvédő társadalmi szervezetek kezdeményezései jól leképezik a legfontosabb környezetvédelmi problémákat. Kevés olyan ügy van, ahol fontos környezetvédelmi problémát észlelünk és esetleg előbb elkezdünk vele foglalkozni, mintsem erre irányuló panasz érkezne, néhány ilyen esetet tudnék csak említeni, a nyírtassi gázerőmű ügyét, egy Miskolci park védelmével kapcsolatos ügyünket és két szmogriadóval kapcsolatos ügyünket.

b. Emblematikus ügyek

A legnagyobb ügyeink egy részének vizsgálatával elkészültünk már, ide tartozik a Tubes, a Zengő engedélyek lejárta, a szerencsi szalmaerőmű ügye, a Belső-Erzsébetváros (Pesti Zsidónegyed) településrendezési terve, míg más hasonlóan nagy horderejű ügyek még folyamatban vannak Duna (hajózhatósága, ill. Szigetköz), Bátaapáti atomtemető vagy éppen most kezdtünk el foglalkozni velük, ilyen Sukoró, és néhány repülőterekkel, autópályákkal kapcsolatos ügy.

c. Kisebb, helyi ügyek

A helyi kis ügyek, amikről eddig állásfoglalást adtunk ki többségükben zajjal kapcsolatos, így vendéglátás, közterületi rendezvények (pl. debreceni pulyka napok), közlekedés, (pl. a 91-es busz vonalának meghosszabbítása) miatt, vízszennyezéssel (pl. Szfhvári temető), hulladékgazdálkodással (vépi hulladéklerakó), állattartással (pl. érdi belterületi állattartás ügye) vagy a zöldterületek fogyásával kapcsolatosak (pl. MÁV telep, Kamaraerdő rendezési terveivel kapcsolatos állásfoglalásaink).

d. Témavizsgálatok

Fontos megemlíteni, hogy ahol több ügyben hasonló jogalkotási vagy joggyakorlati visszásságot találunk, ami az egészséges környezethez való jog érvényesülését akadályozza, külön összefoglaló témavizsgálatokban gyűjtjük össze a tapasztalatokat. Ilyen vizsgálatok készülnek a zajvédelem témakörében (pl. bizonyosan sérelmezni fogjuk, hogy a jelenlegi jogi helyzetben csak jelentős határérték túllépés esetén lehet intézkedni, ami 10 dB-es határértéktúllépést jelent, azaz a határérték hangnyomás szintjének többszörösét) és a zöldterületek fogyása témakörében a településrendezéssel, belterületbe vonással összefüggésben (itt szeretnénk összefoglalni azokat a jogi eszközöket, amik biztosíthatnák, hogy a rendezési tervek a környezetvédelmi érdekeket is figyelembe vegyék, ne csak a rövid távú beruházási érdekeket, így a stratégiai környezeti vizsgálatot vagy a biológiai aktivitás érték kötelező megtartását).

e. Két nagy jelentőségű ügy részletesebben

- Tubesi katonai rádiólokátor állomás: környezetjogi (hatásvizsgálat kell akkor is, ha kapcsolódó létesítményei hatásvizsgálat kötelesek), vízvédelmi jogi (karsztos terület, a vízbázisvédelmi követelményeket a terv jelenlegi formájában nem tudja teljesíteni) nemzetközi jogi (Natura 2000-es kötelezettségek), nem ionizáló sugárzás (kevés adat, több a mobilokra és a mikrohullámú sütőkre, elővigyázatosság elve), alternatív helyszínek (nem ajánlottuk, csak a tényt rögzítettük, hogy a Zengőn és a Tubesen kívül máshol is hasonló paraméterek vannak, és természetesen a zéró alternatívát is meg kell vizsgálni, különös tekintettel a megváltozott katonapolitikai helyzetre és a 85 kilométerre délre települt horvát radarra);

- Szerencsi szalmatüzelésű erőmű: környezetjogi (hatásvizsgálatban a hatásterület számítása nem volt megfelelő, a kapcsolódó tevékenységeket, mint szállítás nem vizsgálták megfelelően és a kulturális örökségvédelmi szakhatóság egyáltalán nem vizsgálta a világörökség védelmi kérdéseket), nemzetközi jogi (A Világörökségvédelmi UNESCO Egyezményt a konkrét ügyben és általában sem tartjuk be, a szabályozás elégtelen), energiaügyi (alacsony hatásfok, rossz energiamérleg a hőhasznosítás hiánya és a tüzelőanyag megtermelése és szállítása során történő jelentős energia felhasználás miatt) és agrárkörnyezetvédelmi szempontból (megváltoztatja a tokaji táj képét, a szalmatüzelésű erőművek alapjában véve hulladékkezelési projektek, itt pedig az iratok között megtalálható szerződések alapján gazdaságok százai termelnék számára az energiafüvet, aminek a hatásai a föld minőségére szintén aggályosak) vizsgáltuk az ügyet – nem mondtuk, nem is mondhattuk, hogy a megújuló energiafelhasználásra ne törekedjenek, viszont azt javasoltuk, hogy mind a méretét, elhelyezkedését és megoldásait gondolják át. Mivel véleményünk szerint az engedélyezési eljárások megismétlésére lesz szükség, ez módot adhatna az összes érintett közösség, gazdálkodók és szakmai társadalmi szervezetek bevonásával új, mindenki számára elfogadható, az előnyök és hátrányok igazságosabb elosztásán alapuló terv kidolgozására;

2.

JNO állásfoglalások környezetvédelmi szempontból jelentős általános ügyekben (szószólói funkció)

a. Nemzeti szinten környezetvédelmi ügyekben

- Termékdíj (nagy energiákat fektettünk bele, folyamatosan jelen vagyunk a folyamatban, jelenleg a környezetvédelmi tárca ígérete szerint a koncepció kialakítása folyik, nem látjuk még)

- Kiotói egységek eladásából befolyó több tízmilliárd hovafordítása (észrevételeztük, hogy nemzetközi jogi kötelezettségeinknek nem mindenben felel meg, ha a bevételeket nem ellenőrizhetően klímavédelemmel kapcsolatos célokra fordítjuk);

- Telepengedély (több oldalú elemző tanulmányt bocsátottunk a gazdasági tárca rendelkezésére, mégis eltűntek a jogszabályból a zavaró helyi létesítmények szomszédainak eljárási jogosultságai, AB beadványt készítünk);

- Környezetvédelmi engedélyek fellebbezési díja (általában harmadik személyeknek, azaz a részvételi jogaikat gyakorlóknak csak a beruházó által fizetendő összeg 1 %-a, egyes esetekben azonban a teljes összeg, ezt a jogértelmezést alkotmányellenesnek tartjuk);

- OTrT, hulladéklerakók védőtávolsága (alkotmánybírósági döntés kötelezte a jogalkotót a korábbi védőtávolságok visszaállítására, amit véleményünk szerint nem végeztek el megfelelően);

- repülőterek zajgátló védőövezete (sok progresszív elemet találtunk a jogszabályban, nagy terjedelmű, technikai elemeket is tartalmazó javaslattal igyekeztünk a jogalkotó munkáját segíteni);

- szmogriadó tervek és végrehajtásuk (szót emeltünk a szigorú jogérvényesítési intézkedések, szankciók elmaradása miatt – tanulmányoznunk kell még, hogy mi az oka annak, hogy ha néhány ezer vagy tízezer polgártársunk nem kap rendesen levegőt, akkor legalább arra a két-három napra a társadalmi közbeszéd miért nem ezt és miért az autósok jogainak korlátozását helyezi a középpontba).

b. Nemzeti szinten rokonterületi ügyekben

- Ket. I. és II. (nem lehet véglegesen megnyerni a környezet védelmével vagy a környezeti demokráciával kapcsolatos ügyeket, a tavaly ősszel, egyebek között a Tisztelt Bizottság támogatásával is megnyert ügy „visszajött” a társadalmi szervezetek jogorvoslati jogait néhány fontos ügykörben ismét korlátozni kívánja a jogalkotó, ráadásul nem az Alkotmány által erre megkívánt kétharmados többséggel);

- Belterületi fák védelme (a környezetvédelmi tárca eleve egy igen progresszív kormányrendeletet készített elő, figyelembe vette a mi javaslatainkat is);

- Erdőtörvény (az eljárás egyszerűsítését mi is fontosnak tartjuk, ez az európai trend, félő persze, hogy Kelet-Európában az ezzel együttjáró fokozottabb ellenőrzésre nem jut már erőforrás, az ilyen esetekben természetvédelmi szakhatóság részvétele, illetőleg közösségi részvétel erősítése, mint kiegyensúlyozó garanciák szükségesek, az ezekre vonatkozó javaslataink többségét elfogadta a tárca);

- génbank (a tavalyi költségvetési törvény tárgyalása során veszélybe került mintegy 80.000 hazai haszonnövényünk fenntartása, az állásfoglalásunk nyomán ezt a helyzetet az Országgyűlés orvosolta, ugyanakkor idén – nem lehet véglegesen megnyerni az ügyeket! – a megítélt 600 m-ból aránytalanul nagy összeget, 200 m-t zároltak);

c. Nemzetközi szintű ügyek

- GMO moratórium (nagyon sok más állami, társadalmi és szakmai szereplővel együtt mi is lobbiztunk követségeken, nemzetközi kapcsolatainkat felhasználva, büszkék vagyunk arra, hogy az ország ilyen egységesen kiállt emellett az ügy mellett);

- Nagyon nagy az érdeklődés, jó reklám az országnak az elmúlt évek sikeres környezetvédelmi jogalkotása, ugyanakkor időnk, energiánk szűkössége nem tette lehetővé, hogy egy angliai úton kívül ezzel a témakörrel intenzívebben foglalkozhassunk;

- Egy szervezési, szervezeti akadályról is be kell számolnom a Tisztelt Környezetvédelmi Bizottságnak. Az Ombudsmantörvény előírja, hogy a JNO vegyen részt hazánk európai környezetjogi politikájának kialakításában és végrehajtásában, illetőleg nemzetközi környezetvédelmi kötelezettségeink vállalásának és végrehajtásának ellenőrzésében. Mi létrehoztunk erre egy külön főosztályt, igen jó szakemberekkel, ugyanakkor pillanatnyilag nem látom sem a környezetvédelmi sem a külügyi tárca részéről azokat a lépéseket, amelyek az ő oldalukról is lehetővé tenné a részvételünket ezekben a fontos ügyekben. Eddig mindkét tárca részéről elutasításban volt részünk, további tárgyalásokat kezdeményeztünk a törvényi kötelezettségeink megfelelő végrehajtása érdekében, ezek folyamatáról következő beszámolómban tájékoztatni fogom a Bizottságot.

3.

Az első két funkció tekintetében az együttműködés hiánya egyes minisztériumok részéről

Még nem éri el azt a szintet, hogy az Ombudsmantörvényben biztosított lehetőséggel élve a JNO a Parlamenttől közvetlen segítséget kérjen, de jelezni szeretném, hogy nem egy esetben erre a közeljövőben sor kerülhet.

A telepengedélyezés rendjéről szóló rendelet tervezetével kapcsolatban, mivel a folyamat elején úgy láttuk, hogy az előkészítésért felelős gazdasági tárca nyitott az együttműködésre, igen komoly jogtörténeti, nemzetközi jogi, alkotmányjogi és tételes közigazgatásijogi elemzést adtunk be, egy nagyobb munkacsoportot alakítottunk ennek érdekében. A gazdasági tárca viszont a végleges állásfoglalásunkat be sem várva rendkívül gyorsan megjelentette a vonatkozó kormányrendeletet, amiben, mint arra már utaltam, semmit sem vett figyelembe a javaslataink közül.

Az Erdőtörvény és a Ket. II. esetében hiába kértük hónapokig az előterjesztő tárcáktól hónapokig, levélben minisztertől, államtitkártól személyesen is – csak a parlamenti benyújtás után értesülhettünk a tervezetek tartalmáról – ezzel együtt állásfoglalásaink sikeresnek mondhatóak vagy erre remény van. Mindazonáltal az érintett minisztériumok együttműködésének hiánya rendkívüli mértékben megnehezíti a munkánkat és végső soron az adott jogalkotási termékek minőségének rovására megy.

4.

Stratégiai, tudományos tevékenység

- Klímavédelem és energiastratégia (komplex jogi, szakértői megközelítés, erős nemzetközi jogi elemekkel);

- Fenntartható helyi közösségek előörsei (számos egyetemi kutatócsoporttal együtt, közvetlen kereskedelem, önfenntartó gazdálkodás, tájfajták, helyi hulladékgazdálkodási és energia projektek stb.);

- Zöld költségvetés (június 11-én, nagyon komoly szakértői részvétellel);

- Vízközművek átszervezése (átfogó vizsgálat elsősorban az ivóvízminőséggel kapcsolatosan a védelem szintjének megtartása szempontjából).

 

II.

Néhány általános tapasztalat

a. Tisztázás

Eddigi parlamenti meghallgatásaim során a munkastílusunkkal, módszerünkkel kapcsolatban a tisztázás és hálózatépítés fogalmait emeltem ki. A hivatalba lépésem és a JNO Iroda összes kollégájának munkába állása óta igyekeztünk a munkánkat ennek megfelelően végezni:

- a jogászok, nemzetközi jogászok és szakértők közösen dolgoznak az ügyeken és a projekteken;  

- az ügyekben sok forrást (a panaszos által előadottak, sajtó, internet, hatóságoktól, ügyészségtől beszerzett iratok, helyszín megtekintése stb.) veszünk figyelembe;

- az ügyek intézése iteratív folyamat (interjúk, szakmai konzultációk, a tervezet megküldése véleményezésre az összes érintettnek);

- az időtényező szintén igen fontos a megfelelő tisztázáshoz, nem szabad belemenni a partnereink által olykor meghatározott irracionálisan rövid határidőkbe (pl. az erdőtörvény több mint 3 éves (!) előkészítési folyamata tele volt „szoros” határidőkkel);

- a nyomonkövetés ugyancsak a tisztázás elengedhetetlen része, természetesen erről még nem tudok részletesen beszámolni.

b. Az állásfoglalásaink fogadtatása

Az ügyek és projektek mindenoldalú, részletes tisztázását nem mindig fogadja minden érintett szívesen, minisztériumok (így viszonylag hűvös viszony alakult ki az IRM, FVM, KGM tárcákkal, viszont a kulturális tárcával és a KvVM-mel, különösen a főfelügyelőséggel szívélyes az együttműködés, pedig sok ügyben nem értünk egyet), hasonlóképpen a pesti szmogriadó kapcsán kiadott állásfoglalásunkra mintegy másfél hónap után érkezett egy meglehetősen elutasító válasz, ugyanilyen ügyben pedig a miskolci önkormányzat kifejezetten lelkesen reagált, a debreceni közterületi zaj állásfoglalásunk után is az önkormányzat együttműködést, további segítséget kért.

Nyilván függ a fogadtatás attól, hogy az adott szerv mennyire látja összhangban az állásfoglalásunk tartalmát a saját céljaival, értékeivel. Lehet pl. hogy az állásfoglalás erős kritikát tartalmaz, mégis a megkritizált szervnél úgy fogják fel, hogy ez hozzásegíti őket az alapvető környezetvédelmi, világörökség-védelmi, városfejlesztési stb. feladataik ellátásához.

Nem zárható ki, hogy szubjektív tényezők is szerepet játszanak, az állásfoglalást, az abban foglalt körültekintő, sokoldalú tisztázást jogosulatlan beavatkozásnak, támadásnak fogják fel. Végül az is lehet, hogy mi nem fogalmazunk mindig egyértelműen, úgy, hogy a segítő szándék teljesen nyilvánvaló legyen. A környezetvédelemben valóban könnyen bele lehet csúszni egyfajta ítélkező szerepbe, ezt mi nagyon igyekszünk elkerülni. Természetesen nem vagyunk pártatlanok, a környezet, az egészség és a jövő nemzedékek érdekeit képviseljük, de igyekszünk nyitottak maradni az ellenérdekű felek érveire is.

c. Hálózatépítés

Az Országgyűlés Környezetvédelmi Bizottsága mellett kiemelt vonatkozási csoportunknak (constituency) tekintjük a környezetvédelmi társadalmi szervezeteket, három civil találkozónk volt eddig (a harmadikat az Országos Találkozóra időzítettük, 60 fő ülte végig péntek este), kirajzolódik a találkozók rendje, az év elején a munkatervünk részleteit, az év végén pedig a beszámolónk tervezetét beszéljük meg velük;

- Az OKT minden ülésén jelen voltunk eddig, 3 alkalommal önálló napirendi pontban szerepeltünk, ezt az együttműködést is tovább szeretnénk fejleszteni;

- Mind a köztársasági elnök, mind a parlament elnöke a környezetvédelem elkötelezettje, több személyes találkozón, illetőleg konkrét ügyek kapcsán is segítséget, támogatást kaptunk tőlük; - Külön kell megemlíteni az NFFT-t, amellett, hogy a plenáris üléseken és több bizottságban állandó meghívottak vagyunk, amivel természetesen minden alkalommal éltünk is, néhány hete aláírtunk egy megállapodást egy környezettudatosság elemzésével, fejlesztésével foglalkozó albizottság közös létrehozásáról;

- A sajtóval, vagy inkább, a környezetvédelem iránt érdeklődő sajtóval kiváló a viszonyunk egy koncepcionális félreközlést és annak néhány sajtóorgánum által való kritika nélküli átvételét leszámítva. Az elmúlt évben mintegy 40 olyan főleg fiatal újságírónak adtunk a kollégáimmal interjút akik jól felkészültek a témából, megvannak már a megfelelő környezetvédelmi háttérismereteik és megfelelő a szemléletük is.

- A környezetvédelemben érintett szakmai közösségekkel, így a KGySzSz-szel, egyetemi tanszékekkel, egyházak környezetvédelemmel foglalkozó tagjaival (AGAPE, katolikus püspökségek ügyvédei) rendszeres a kapcsolatunk, lényegében fél év alatt közel száz konferenciára hívtak minket előadónak itthon és külföldön.

Ettől a rendkívül széles hálózattól nagyon sokat tanulunk, egyedi és általános ügyeinkben tett állásfoglalásainkat, hosszabb távú stratégiai, tudományos kezdeményezéseinket szívesen fogadják és segítséget nyújtanak kialakításukban, terjesztésében, megvalósításában.

e. Az ügyek tapasztalatainak feldolgozása

Említettem, hogy az ügyekben tapasztalt közös mintázatokat tematikus vizsgálatokban dolgozzuk fel. Emellett a környezetvédelmi és rokonterületi jogalkotásra, joggyakorlatra nézve néhány általános tapasztalatot is szereztünk, amik segítenek az itt zajló folyamatok megértésében, esetleg befolyásolásában is. Egy példa erre az ex lege védelem koncepciója. Több ügyünkben, így a Szerencsi Szalmaerőmű, vagy a Szmogriadó tervek végrehajtásával kapcsolatos ügyekben tapasztaltuk, hogy a jogalkalmazók passzívak maradnak, ha nincs egészen részletes, a konkrét jogi problémát félreérthetetlenül célzó jogalkotói útmutatás. A szerencsi ügyben láttuk, hogy egyértelmű volt, hogy Magyarország nemzetközi kötelezettséget vállalt a tokaji világörökség terület védelmére és a belső jogban is megjelentek e kötelezettség körvonalai (a szerződés ratifikálásáról szóló törvényrendelet, illetőleg a kulturális örökség védelméről szóló törvényben egy utólag beillesztett világörökség védelmi szakasz), a felügyelőség és a műszaki engedélyező hatóság mégsem érezte úgy, hogy a világörökségvédelmi szempontokat bármilyen módon is figyelembe kellene venni, számukra ezek a rendelkezések túl általánosak voltak, a konkrét esetre nem vonatkoztathatóknak vélték. Hasonlóan a szmogriadós ügyekben: nyilvánvaló volt, hogy a tilalom ellenére a gépkocsijaikat használó autósokkal szemben szankciót kellene alkalmazni, az is, hogy mind a környezetvédelmi, mind a közlekedési szabálysértések között találhatók olyan „egyéb körülményekre” utaló szabálysértések, amelyeket alkalmazni lehetett volna, a rendőrségek, önkormányzati és környezetvédelmi hatóságok egyetlen alkalommal sem jártak el ilyen ügyekben.

Nem azt mondtuk egyik vonatkozó állásfoglalásunkban, hogy a jogalkalmazók rontsák le a jogbiztonság elveit, hiszen a jogalkotó szándéka mindkét esetben teljesen egyértelmű volt, a jogi eszközök pedig rendelkezésre álltak. Még azt sem mondtuk, hogy a jogalkotó nyugodtan hátradőlhet és sem a világörökség védelem sem a szmogriadó témakörében ne lenne szükség további részletszabályokra, megfelelően részletes hatósági eljárások kialakítására, szankciókra. Ahogyan az OKT ülésén, amikor az ex lege védelem témakörét vitattuk a testület titkára összefoglalta: „a jogot pedig tessenek szívesek lenni alkalmazni”. Ez azt gondolom végszónak is jól megfelel, a JNO Iroda munkájának, állásfoglalásainak summázata is lehetne. Köszönöm a lehetőséget!