JÖVŐ NEMZEDÉKEK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
Ügyintéző:dr. Fülöp Sándor
dr. Babai-Belánszky Tamás
Bogdányiné dr. Mészáros Ágnes
ÁLLÁSFOGLALÁS
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának irodája a fővárosi önkormányzat honlapjáról, illetve a sajtóból értesült arról, hogy Dr. Demszky Gábor főpolgármestere – a Budapest Főváros Közgyűlésének 69/2008. (XII. 10.) sz. önkormányzati rendelet alapján a PM10 részecskék levegőkoncentrációjának a levegőtisztaság védelmi jogszabályokban megszabott határértéket meghaladó szintje miatt – szmogriadót rendelt el, ugyanakkor az intézkedések kikényszerítésének feltételeiről az illetékes hatóságok nem gondoskodtak, sőt a médiában olyan hírek jelentek meg, hogy azok nem is kikényszeríthetőek. Emiatt az alábbi állásfoglalást teszem.
Tényállás
1. A Fővárosi Önkormányzat hivatalos honlapján[1] hírt adott arról, hogy „a főpolgármester 2009. január 11-én, vasárnap, 11:00 órától elrendelte a szmogriadó riasztási fokozatát, amely visszavonásig érvényes. Ennek értelmében korlátozni kell a gépjárművek használatát Budapest egész területén, az alábbiak szerint: a naptár szerinti páratlan napokon csak a páratlan rendszámú, míg a páros napokon csak a páros és a 0-ára végződő rendszámú járművek közlekedhetnek. Ennek betartását a BRFK ellenőrzi”.
2. Ugyanez a honlap azt is közli, hogy, bár „a 4-es főút bevezető szakaszán a rendőrök egy ideiglenes ellenőrző pontot állítottak föl, ami próbaképpen működött a nap folyamán. Nem fordítottak vissza egyetlen gépkocsit sem, csupán tájékoztatták az utasokat a Budapesten kialakult légtisztasági helyzetről.”
3. A sajtóban ezzel összhangban a fővárosi önkormányzat részéről olyan állásfoglalások jelentek meg, amelyek szerint a főpolgármester által elrendelt forgalomkorlátozás megszegése semmilyen szankcióval nem jár. Egyebek között ezt tartalmazta Dr. Demszky Gábor nyilatkozata az RTL Híradó 2009. január 12-i reggeli kiadásában[2] és az InfoRádióban, amelynek honlapján a következő tudósítás jelent meg: „»A rendőr figyelmeztethet, de nem bírságolhat, nem büntethet«, szögezte le a főpolgármester. Dr. Demszky Gábor kitért arra, hogy a fővárosnak nincs jogi lehetősége arra, hogy módosítsa a KRESZ-t, nincs arra lehetősége, hogy szankciót állapítson meg. Ehhez magasabb rendű jogszabály kell – magyarázta, hozzátéve, hogy a főváros a kormány segítségét kéri a joghézagok megszüntetéséhez.”[3]
4. A kötelező, ám a főpolgármesteri hivatal álláspontja szerint szankció nélküli intézkedéseken túlmenően a hivatal javaslatokkal, kérésekkel is fordult a lakossághoz:„A főpolgármester kéri a lakosságot, hogy a helyzet további romlását megelőzendő:
- szüneteltessék az egyéni gépkocsi használatot, különös tekintettel a
kétütemű benzinmotorral és a dízelmotorral hajtott gépjárművek használatát;
- saját gépjármű használata helyett a közösségi közlekedést részesítsék
előnyben;
- a gépjárművek indokolatlan – álló helyzetben történő – alapjárati
üzemeltetését lehetőség szerinti mérsékeljék;
- hivatkozva a társadalmi felelősségvállalására, a helyhez kötött
légszennyező pontforrások üzemeltetői kibocsátásukat csökkentsék.”[4]
Jogi vélemény
5. A jelenleg hatályos jogunkban a szmogriadóban szereplő tilalmak megszegésének több szankciója is van. Ezek egy részét a környezetvédelmi hatóság, más részét pedig a jegyző vagy a rendőrség alkalmazhatja. Amennyiben a helyzet még súlyosabbá válik, a közegészségügyi és a közlekedési hatóságok intézkedésére is sor kerülhet.
6. A levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Lr.) a levegővédelmi követelmények megszegése esetére általános érvénnyel mondja ki, hogy „Levegővédelmi bírság megfizetésére köteles az a természetes vagy jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely a levegővédelmi követelményeket nem tartja be” (22. § (1) bekezdés). Ezt az általános rendelkezést a Lr. 8. számú melléklete konkretizálja, „a levegővédelmi követelmények megszegőivel szemben alkalmazható levegővédelmi bírságok és azok legnagyobb mértéke” című táblázatban, amely egyebek közt a következőket tartalmazza:
|
8. |
Szmogriadó elrendelése esetén nem (esetleg késve vagy részben) hajtja végre a |
|
|
|
szmogriadó intézkedési tervben előírt intézkedéseket |
500 000 Ft |
|
|
gazdasági tevékenységet nem folytató természetes személy esetében |
100 000 Ft |
|
10. |
Ha engedély nélkül olyan szabadtéri vagy nem zárt technológiát üzemeltet, amelyre a technika mindenkori szintjének megfelelő, zárt rendszerű technológia létezik, technológiánként |
300 000 Ft |
|
11. |
Szabadban vagy nem zárt térben működtetett technológiák és felületi források esetén a hatóság előírásai szerinti intézkedéseket nem hajtja végre |
300 000 Ft |
|
13. |
Az ingatlan tulajdonosa, kezelője, illetőleg használója, a közterületek tisztaságáért, porzás mentesítéséért felelős nem teljesíti rendszeres karbantartási és tisztántartási kötelezettségét |
100 000 Ft |
|
14. |
Bármely anyagot e jogszabály előírásait megszegve, illetőleg engedély nélkül a nyílt téren vagy háztartási tüzelőberendezésben éget |
300 000 Ft |
|
|
gazdasági tevékenységet nem folytató természetes személy esetében |
100 000 Ft |
7. Látható, hogy a szmoghelyzettel kapcsolatban számos konkrét és megfelelően elrettentő szankció áll a környezetvédelmi hatóság rendelkezésére, amely itt a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség (Lr. 23. § (1) bekezdés), illetőleg egyes kisebb kapacitású helyhez kötött légszennyező forrás vonatkozásában, illetőleg az avar és kerti hulladék égetés és az ingatlanok pormentesen tartása tekintetében az önkormányzat jegyzője (Lr. 23. § (3) és (4) bekezdések). A hatáskörökkel kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy bár a Lr. 15. §-a a környezetveszélyeztetést okozó légszennyezettség esetén teendő rendkívüli intézkedésekkel kapcsolatban a szmogriadó tervek meghozatala és végrehajtása terén az önkormányzatok képviselő testületeinek és polgármestereinek fontos feladatokat nevez meg, a jegyzők számára hatáskört nem telepít (Lr. 15. § (3)-(5) bekezdései).
8. A bírság mértéke szempontjából lényeges még a Lr. 6. § (2) bekezdése, ami szerint „a bírságot a környezetvédelmi hatóság a 8. számú mellékletben meghatározott esetekben, a megjelölt összegek 25-100%-a között a mulasztás körülményeinek, súlyosságának, időtartamának és ismétlődésének egyedi mérlegelésével, kötelezettségszegésenként külön-külön állapítja meg, és veti ki.”
9. Lehetséges azonban, hogy a fővárosi önkormányzat és a rendőrség illetékesei a szankció alatt kizárólag azt értették, hogy a közúton közlekedő normaszegő gépjárművek vezetőivel szemben a helyszínen legyen mód intézkedni. Erre is többféle lehetőség van.
10. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szt.) 148. § (1) bekezdése „környezetvédelmi szabálysértés” cím alatt a következőt tartalmazza: „Aki a környezetvédelmi hatóság engedélyéhez vagy hozzájárulásához kötött tevékenységet engedély vagy hozzájárulás nélkül, vagy az engedélytől, hozzájárulástól eltérő módon végez vagy végeztet, illetve a környezet elemeit a külön jogszabályban meghatározott módon terheli, illetve szennyezi, vagy az egyéb környezetvédelmi előírásokat más módon megszegi, százötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.”
11. Az eljáró hatóság ez esetben a jegyző, ugyanakkor, az Szt. 134. § (1) bekezdésére figyelemmel a szabálysértéssel tetten ért elkövetőt helyszíni bírsággal e szakasz alapján nem sújthatja. Erre csak az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szr.) „közúti közlekedési igazgatási szabályok megsértése” címszó alatt található közlekedési szabálysértések esetén van mód. Ugyanakkor, akár az önkormányzat ügyintézője, vagy közterület felügyelője[5] akár a közlekedési rendőr[6] észleli a szabálysértést minden esetben kötelessége intézkedni és ehhez természetesen az érintett gépjárművet meg kell állítania és a szükséges adatokat jegyzőkönyvbe kell vennie.
12. Az Szr. 53. § (1) bekezdése szerint „aki a külön jogszabályban meghatározott közúti közlekedési igazgatási szabályokat megsérti, harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése pedig lehetőséget ad a rendőrségnek helyszíni bírság kiszabására is. Lényeges, hogy a jogalkotó „külön jogszabályban meghatározott közúti közlekedési igazgatási szabályok” alatt minden a közúti közlekedésre vonatkozó közigazgatási jogi normát ért. Ez nyilvánvalóvá válik, ha az Szr. 53. §-át összevetjük az 54. §-szal, amelyik kifejezetten a KRESZ-ben meghatározott „közúti közlekedés szabályaira” utal, illetőleg figyelemmel vagyunk arra, hogy az Szr. III. fejezet 1. címében szabályozott szabálysértések közül csak egyesek alkalmazzák a kifejezetten csak a KRESZ szabályait a keretjogszabály kitöltésére (pl. a sebességkorlátozás jelentős túllépése, vagy a vasúti átjárás szabályainak megsértése c. szabálysértések az Szr. 43., illetőleg 45. §-ában), más tényállások viszont egyéb közigazgatási jogszabályokra is utalnak (pl. a biztonságos közlekedésre alkalmatlan jármű vezetéséről szóló 48. § vagy a már idézett 53. §).
13. Alkalmazható ugyanakkor a jelen esetben az Szr. 54. §-ban meghatározott „közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértése” szabálysértés is, hiszen a KRESZ 3. § (1) bekezdés a) pontja szerint „aki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles a közúti forgalomra, valamint a közútnak és környezetének a védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket” is megtartani. Hasonlóképpen rendelkezik a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 5. § (1) bekezdés a) pontja is. Ezek alapján a közlekedésben való részvétel feltételeit környezetvédelmi szempontból meghatározó fővárosi önkormányzati rendelet, illetőleg intézkedés megsértése a KRESZ szabályaival is ellentétes.
14. A szmoghelyzettel kapcsolatban alkalmazható, tágabb értelemben vett jogkövetkezmények rendszerét a közigazgatási bírságok, a helyszíni bírság lehetőségével nem rendelkező, illetőleg azzal rendelkező szabálysértések mellett a forgalomszervezési intézkedések teszik teljessé. A Lr. „rendkívüli intézkedések” című fejezetében a jogalkotó kimondja, hogy „környezetveszélyeztetést okozó légszennyezettség kialakulása esetén rendkívüli intézkedést kell tenni” (15. § (1) bekezdés). A Lr. 15. § (7) bekezdése szerint: „a közlekedési hatóság és a közlekedésrendészeti szerv - a környezetvédelmi hatóság vagy a közegészségügyi hatóság kezdeményezésére - azokon a területeken, ahol a mozgó légszennyező források használata veszélyes légszennyezettséget okoz, forgalomkorlátozást vagy más intézkedést rendelhet el.”
15. A szankciók mellett teljes mértékben megalapozottnak tartjuk, hogy a fővárosi önkormányzat közleményében az önkéntes jogkövetésre is felhívott. Az állampolgári tudatosság, a főváros levegőtisztaság védelmi helyzetéért való közös aggodalom meggyőződésem szerint jelentős hajtóereje lehet a szmogriadóban elrendelt intézkedések betartásának. Ugyanakkor, ha az önkéntes jogkövetésre vállalkozó állampolgárok azt hallják a médiából, illetőleg hivatalos forrásokból, hogy a normaszegőknek semmilyen jogkövetkezménnyel sem kell szembe nézniük, ez a közmorált károsító hatással lehet. A magyar környezetjog és szabálysértési jog által kínált széles körű szankciórendszert ezért véleményem szerint a kialakult rendkívüli helyzetben nagy intenzitással szintén használni lehet és kell is.
16. Azt is indokoltnak tartom, hogy a főpolgármester a kormányhoz fordult annak érdekében, hogy a szmogriadóban foglaltak végrehajtása érdekében a rendelkezésre álló jogszabályokat még egyértelműbbé, illetőleg a gyakorlat számára könnyebben, hatékonyabban alkalmazhatóvá tegyék. Amennyiben ilyen jogalkotási tevékenységre sor kerül, vagy a fővárosi önkormányzat kívánja saját idevonatkozó rendeletét módosítani[7], és erre igény van, természetesen a jogszabályt előkészítők számíthatnak a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának irodája közreműködésére.
17. A tényállás és a jogi elemzés alapján megállapítom, hogy a fővárosi szmogriadó riasztási fokozatának elrendelésével együtt járó közlekedési korlátozások következetes szankcionálásának elmulasztása a rendelkezésre álló jogszabályi lehetőségek és egyben kötelezettségek ellenére alkotmányos visszásságot eredményezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 18. §-a és 70/D. §-a vonatkozásában. A jogállamisághoz, illetőleg az egészséges környezet védelméhez fűződő alkotmányos jogokat sértette ugyanis, hogy a közegészségügyi és környezetvédelmi szempontból alapvetően fontos intézkedéseket nem követték a megfelelő végrehajtást biztosító intézkedések, ide értve a több jogágban is rendelkezésre álló szankciók következetes alkalmazását is.
Kezdeményezés
18. Az Országgyűlési biztosokról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezéssel élek az országos rendőrfőkapitányhoz és a főpolgármesterhez a Lr.-ben, az Szt.-ben és az Szr-ben foglalt szankciórendszer következetes alkalmazása érdekében.
19. Javaslom, hogy az országos rendőrfőkapitány adjon ki utasítást, illetőleg hozza meg a megfelelő szervezési, létszám átcsoportosítási intézkedéseket a szmogriadó rendelkezéseit megszegő gépjárművezetők következetes szabálysértési szankcionálása érdekében. Ennek keretén belül alkalmazzák az Szr. 53. és 54. §§-ában meghatározott szabálysértési tényállásokat, helyszíni bírság alkalmazásának megfontolása mellett, illetőleg ezzel egyidejűleg járjanak el vagy tegyék meg a feljelentést az önkormányzati szabálysértési hatóságok felé az Szt. 148. §-ában írt környezetvédelmi szabálysértés elkövetése miatt.
20. Javaslom, hogy a főpolgármester hívja fel az intézkedésre jogosult kerületi jegyzőket, hogy tegyenek megfelelő szervezési, létszám átcsoportosítási intézkedéseket annak érdekében, hogy hatékonyan és teljes körben lefolytathassák a szmogriadóval kapcsolatos hatáskörükbe és illetékességükbe tartozó eljárásokat, így az Lr. 8. sz. mellékletében leírt, szmogriadóval kapcsolatos bírság kiszabására irányuló eljárásokat a helyhez kötött légszennyező forrásokat üzemeltetőkkel szemben, illetőleg szükség szerint az Szt. 148. §-ában írt környezetvédelmi szabálysértéssel kapcsolatos eljárásokat.
21. Javaslom, hogy a főpolgármester és az országos rendőrfőkapitány hangolják össze egymással, illetőleg a környezetvédelmi, közegészségügyi és közlekedési hatóságokkal a főváros levegőtisztaságával kapcsolatos intézkedési, illetőleg jogalkotás kezdeményezési terveiket.
22. Javasolom, hogy mindkét kezdeményezéssel érintett szerv az intézkedéseiről haladéktalanul tájékoztassa a nyilvánosságot és a sajtót, annak érdekében hogy a szmogriadóval kapcsolatos rendelkezések megsértésének jogi következmények nélküliségével kapcsolatban elterjedt híreket megcáfolják.
23. Kérem, hogy a részben még fennálló, illetőleg a közeljövőben bármikor előfordulható sürgető környezetvédelmi és közegészségügyi helyzetre tekintettel a megtett intézkedéseikről haladéktalanul értesítsenek.
Budapest, 2009. január 13.
dr. Fülöp Sándor
a jövő nemzedékek
országgyűlési biztosa
[2] „(…) vasárnap a védelmi bizottság ülésén a rendőrség szakértőivel és a főváros jogi apparátusával is megvitatták a kérdést. Egyértelművé vált, hogy a rendőrség ebben az esetben nem szankcionálhat, nem büntethet.”
[5] A közterület felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 1. § (1), illetőleg (4)-(6) bekezdése, 8. § és 15-19. §§-a alapján.
[6]Ez a kötelezettség a rendőr esetében a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 13. § (1) bekezdése, illetőleg a rendőrség szolgálati szabályzatáról szóló 62/2007. (XII. 23.) IRM. sz. rendelet 3. § (1) bekezdése alapján áll fenn. Az Sztv. 33. § (2) alapján ráadásul a rendőrség a közúti közlekedési szabálysértéssel való összefüggés miatt a környezetvédelmi szabálysértés elbírálására is jogosult.
[7] Véleményem szerint az Sztv. 1. § (1) bekezdése alapján szabálysértési tényállás megállapítására az önkormányzatnak is joga van.
