PDF változat letöltése

A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának véleménye az országgyűlési biztosi struktúra működésével kapcsolatosan

1. A több-biztosi struktúra működésének előnyei

Az új Alkotmány előkészítésének – több más kérdést is figyelembe véve – lényeges témája, hogy milyen intézmények szükségesek az alapjogok és egyéb alkotmányos értékek védelméhez és ezen intézményeknek milyen jogkörökkel kell rendelkezniük. E párbeszéd egyik fontos eleme az országgyűlési biztosok alkotmányos pozíciójának kérdése, nevezetesen, hogy valóban indokolt-e a jelenlegi „több-biztosi rendszer” működése vagy az egyes alapjogok védelme az „általános ombudsman és helyettes szakbiztosok” modell alapján is működtethető. Általánosnak tekinthető ugyanakkor az az álláspont, hogy az alapjogok védelmének szintje nem csökkenhet.

A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának irodája az egészséges környezethez való joggal, valamint a biztosok alkotmányos pozíciójával kapcsolatos érveit az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő bizottságának megkeresésére adott hivatalos válaszában részletesen kifejtette (http://jno.hu/hu/?&menu=aktualis&doc=alkotmany-hir-1001). Tekintettel azonban arra, hogy az alkotmányozás még folyamatban van, szükségesnek mutatkozik a koncepció által követendő lehetséges jogalkotási irányokat részletesebben elemezni.

Mindenekelőtt üdvözöljük az Alkotmány-előkészítő Bizottság döntését, melyben a munkacsoportok által készített részkoncepciókat egyöntetűen támogatta, így a hatályos Alkotmányban és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényben található több-biztosi struktúra megerősítése mellett tette le voksát.

Az állam az alapjogok intézményvédelmi oldalából következően köteles gondoskodni az alapjogok érvényesülésének teljes feltételrendszeréről is. Mint azt az előkészítő anyagunkban is kifejtettük – az alapjog sajátos jellegéből, az ökológiai válság veszélyéből és a jövő nemzedékek iránti felelősségből következően – ez az intézményvédelmi kötelezettség különösen is kiemelt jelentőségű az egészséges környezethez való jog esetében.

Az országgyűlési biztosok intézménye az állam alapjogvédelmi tevékenységének egyik legfontosabb eszköze. Működésének és ezáltal az egyén alapjogai védelmének legfontosabb garanciája az intézmény teljes függetlensége. Az alapjogok védelmét az állami és társadalmi élet teljes vertikumában csakis egy olyan intézmény képes biztosítani, amelynek működésére nem gyakorolható befolyás. Mindennek jegyében az egyes országgyűlési biztosok egymástól is függetlenül kell, hogy ellássák alapjogvédelmi feladatukat. Egyrészt tehát szükséges az, hogy az alapjogok védelmét a kormányzati struktúrán kívül álló szervezet lássa el, ami a hatályos kereteket megőrizve tökéletesen megvalósítható az Országgyűlésnek alárendelt, független ombudsmani intézménnyel. A függetlenség másik eleme az ombudsmanok egymástól is független tevékenységének biztosítása.

Az ombudsman a függetlenség kritériuma e két elemének együttes biztosításával lehet valóban alkalmas az alkotmányos feladatkör magas szintű ellátására.

A szakbiztosi tisztséggel szemben felhozott érv az „ombudsmaninfláció” állítása. Ennek a véleménynek a lényege, hogy ha több biztost választanak a különféle - egyébként kiemelt figyelmet érdemlő - alapjogok védelmére, akkor a biztosok tekintélye erodálódik, megoszlik köztük a média, a jogalkotó, a hatóságok és egyéb szervek figyelme. Véleményünk szerint e szempont alapos figyelembe vétele valóban fontos. Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy nem maga a különbiztosi intézmény jelenthet e tekintetben problémát, hanem a különbiztosok esetlegesen túlzottan nagy száma. A valóban kiemelt és különleges fontosságú – ennélfogva kevés számú – alapjogok esetén nem jelent „inflálódást”, „erodálódást” a különbiztos. Sőt éppen ellenkezőleg, intézményi erősödést eredményez az, hogy olyan fontos területen is hangsúlyosabb az ombudsmani tevékenység, ahol korábban az kevésbé lehetett jellemző.

Felhívjuk a figyelmet arra is, hogy az ombudsmaninfláció kérdése nem reális probléma a jelenlegi rendszerben. Az ombudsmani szabályozás kétségtelenül egyik leglényegesebb eleme, hogy a hatékony alapjogvédelem biztosított legyen, tehát alapos mérlegelés tárgyát kell, hogy képezze annak eldöntése, hogy mely alapjogok illetve alkotmányos értékek érdemelnek sajátos jellegük, globális fontosságuk miatt külön védelmet. A jogalkotó a jogállami demokrácia húsz évének eredményeként, eredetileg is négy szakterületen, az általános alapjogvédelem, a kisebbségvédelem, az adatvédelem és a környezetvédelem területén látta indokoltnak ombudsmani tisztség létrehozását. A környezetvédelmi biztos pozíciója, mely az új évezred egyetlen új alapjogvédelmi intézménye, két évtized munkája és kiérlelt közjogi gondolkodásának eredményeként jött létre, példát mutatva ezzel a világ legtöbb országának.

Az ombudsmani intézmény szabályozásakor tehát elsődlegesen arra kell tekintettel lenni, hogy a védendő alapjog a jellegéből adódóan mennyiben indokolja az önálló biztosi intézményt. Ezt az alapjog különösen érzékeny, kiemelt társadalmi jelentősége indokolhatja. Ilyenek a nemzetiségi jogok, az adatvédelem és az egészséges környezethez való jog.

Megállapítható, hogy már ma is sokak szenvednek környezeti problémáktól, és még többen vannak kitéve – közvetlenül nem is észlelhető – környezeti hatásoknak, veszélyeknek. Igen jelentős, nemzetgazdasági szinten is számottevő a környezeti eredetű megbetegedések mértéke. A vízbázisaink fenyegetettsége, a talajok termőképességének csökkenése, a klíma változása stb. a közeli jövőben alapvető társadalmi, gazdasági problémákhoz vezethetnek. Egyértelmű tehát, hogy kiemelt kérdés a környezet fenntarthatósága. A megelőzésnek e téren különös jelentősége van, az államnak a védelem legmagasabb szintjét kell biztosítania.

Az egészséges környezethez való jog a hosszú távú érdekek, az élet természeti alapjainak védelmét biztosítja, szemben a rövidtávú szempontokkal. Ezt az előrelátó szemléletet a közjogi függetlenség biztosításával lehet érvényre juttatni.

Figyelembe kell venni, hogy az egészséges környezethez való jog sajátos alapjog. A környezet alkotmányos szintű ombudsmani védelme ennélfogva sajátos terület, mely különleges eszközöket, szervezetet, hatáskört, látásmódot, munkamódszert, szaktudást és intézkedéseket igényel, ami nem tagozható be egy más jellegű alapjogvédelmi szervezetbe. Újak és speciálisak tehát az adott jogosítványok, a szemlélet és tevékenységi irányok. A közérdekű keresetindítás lehetősége, a településrendezési eszközökkel kapcsolatos véleményezési jogkörök, a nemzetközi környezetvédelmi kötelezettségek teljesülésének ellenőrzése, a vizsgálati jogkörök alanyi hatályának magánszemélyekre és az üzleti szférára való kiterjesztése, a fenntarthatósági gondolatok megfogalmazása, a jogalkotás általános kereteinek alakítása mint a megelőzés érvényesítésének egyik legfontosabb eszköze mind azt mutatják, hogy komplex feladatokról és célokról van szó. Ezek nem teljesíthetők egy hierarchikus struktúrába rendezett, egészen más, általános alapjogi szemléletű szervezetben. Az oltalom sajátossága, és ennélfogva lényege csorbulna tehát a helyettesi tisztség kialakításával. E tekintetben különösen is hangsúlyozandó, hogy a környezeti problémák nem megfelelő kezelése az egyéb emberi jogok érvényesülését is veszélybe sodorja.

Az említettekhez kapcsolódva kell utalni a környezetvédelmi biztosi tevékenység fontos jellegzetességére, a sajátos területhez kapcsolódó speciális szakértelem szükségességére. A környezetvédelmi jog több jogágat magába foglaló jogterület, mely emellett számos szakterület – így például a közgazdaságtan, természettudományok – ismeretanyagával egészül ki. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának intézménye a jogi és a környezetpolitikai szempontok együttes figyelembevételével lett kialakítva. Kétségtelen, hogy a speciális szakértelem biztosításának nem az önálló biztosi pozíció megőrzése az egyetlen lehetséges alternatívája. Ugyanakkor egyértelmű, hogy a helyettesi tisztség kialakításával, így a főbiztos és helyettesei közötti alá-fölé rendeltséggel az elengedhetetlen szakterületi sajátosságok figyelembevételével kialakítandó állásfoglalásokat egy ezen szaktudással nem rendelkező személy bírálná felül.

Vitatható megoldás lenne ez, mely egyrészről ugyan megtartja a biztos személyiségéből adódó előnyöket (például azt, hogy az adott területnek külön biztosa van, aki elvben saját személyéből adódó karizmatikus vonásait is latba vetheti az egyes ügyekben), másfelől azonban tevékenységét a szakhelyettes úgy látná el, hogy nem rendelkezik az intézkedéseit legitimáló önállósággal, azaz feladatait gyakorlatilag utasítás alapján végezné. Döntései így alapvetően mindig attól függnének, hogy azok mennyiben felelnek meg a teljesen más szemléletet képviselő, más kvalitások alapján megválasztott „főbiztosnak”.

A fenti érvek alapján látható, hogy az alapjogvédelem szintje csökkenne a vázolt struktúra megvalósulása esetén.

A helyettesi szakbiztosi tisztség létrehozásával kapcsolatosan felmerül a biztosok közötti hatékonyabb együttműködés kérdése, illetve a munkaszervezési elvek reformja, ám a helyettesi szakbiztosi rendszer alkalmassága ezen célok elérésére az ismertetett aggályoktól függetlenül is megkérdőjelezhető.

Egyetértünk az ombudsmanok intézkedései közötti harmónia és a fokozott együttműködés szükségességével, azonban mindezek olyan munkaszervezési kérdések, melyek nem igényelnek alkotmányos szintű modellváltást, illetve szabályozást, a kérdés a jelenlegi struktúrán belül is megoldott.

Ami az együttműködés javítását illeti, az a szakbiztosi tisztség bevezetésével sokkal inkább egyfajta kényszer-együttműködésnek lenne tekinthető, mely csorbítja és ezáltal bizonyos fokig degradálja a szakbiztosok tekintélyét és jogköreit. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a különböző alapjogok védelméhez kapcsolódó feszültségek és ellentmondások (például egészséges környezethez való jog és tulajdonjog konfliktusa) az általános biztos - külön biztosok rendszer keretei között feloldhatók. Ezt hangsúlyozza, nagyon helyesen a Bizottsági koncepció részét képező javaslat, mely kimondja, hogy a biztosok ajánlásai egymásnak nem mondhatnak ellent.

A szakbiztosi jogkör létrehozásának esetleges előnyeként említhetik a költségvetési kiadások, illetve a kapacitások csökkentését. Ezen előnyök eleve vitathatók, tekintettel arra, hogy a feladatkör megtartása mellett – aminek szükségessége a modell választásától függetlenül az alkotmányozó hatalom berkein belül is vitán felül áll – érdemi költségvetési „előnyök” nem adódnának a modellcseréből. Ennek egyszerű indoka, hogy a hatályos alapjogvédelem szintjének megőrzéséhez az aktuális anyagi és humánkapacitások alapvetően szükségesek.

Ehhez kapcsolódva szeretnénk említést tenni arról az érvről, miszerint az ügyteher megosztása nem feltétlenül indokolja a hatályos struktúra működtetését. Az egyes alapjogok biztosok általi védelmének alapja, hogy a védelem jellege szükségszerűen eltérő. Az ügyteher megoszlása – ami egyébként szintén a munkaszervezés területéhez kapcsolódik – csak akkor lehet releváns, ha figyelembe vesszük a jogvédelem jellegét, illetve az ügyek komplexitását. Értékrendbeli prioritásokat nem megnevezve kell figyelemmel lenni arra, hogy a környezetvédelmi eljárások jellemzően komplex, más közigazgatási eljárásokhoz integránsan kapcsolódó eljárások, melyek eltérnek a klasszikus alapjogsérelmektől. A környezetvédelmi problémák igen összetett megközelítést, számos jogterületet és hatóságot érintő fellépést, sőt több ágazati politika (pl. közlekedés, településrendezés, vidékfejlesztés, energetika stb.) megfelelő válaszát, összehangolását kívánják meg. Erre mutat rá sajnálatos aktualitásával például a vörösiszap katasztrófa is, hiszen közegészségügyi, katasztrófavédelmi, földtani, hulladékgazdálkodási, építési-műszaki, vízvédelmi, talajtani, élővilág-védelmi, területfejlesztési stb. szempontból egyaránt kezelni kell a problémát. E komplexitás feltárása nélkül az országgyűlési biztos állásfoglalása aligha jelenthetne hatékony segítséget a jövőben hasonló katasztrófák elkerüléséhez. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa tevékenységének kiemelten fontos elemét képezi az átfogó környezetpolitikai vizsgálatok, társadalomtudományi kutatások lefolytatása és ezen tapasztalatokat alkalmazva, az intézményvédelem biztosítása keretében a jogalkotói és jogalkalmazói munka környezetpolitikai, fenntarthatósági szemléletű befolyásolása. Az Iroda tevékenységének lényegi jellemzője tehát, hogy modern alapjogvédelmi szemléletet érvényesít, mely az egyes hatósági eljárások alkotmányos megítélésén túlmenően, környezetpolitikai és fenntarthatósági szempontból kedvező üzeneteket közvetít.

2. Az egészséges környezethez fűződő jogok védelme egyetemes kötelesség

A húsz évvel ezelőtti helyzethez képest a világra és országunkra leselkedő környezeti veszélyek felerősödtek, a világ tudományos, vallási és laikus közvéleményét egyre jobban foglalkoztatják. XVI. Benedek pápa 2010-es Béke világnapjára írt („Ha békére törekszel, védd a teremtett világot” című) üzenete szerint „hogy is maradhatnánk közömbösek az olyan jelenségekből fakadó problémákkal szemben, mint az éghajlatváltozás, az elsivatagosodás, óriási mezőgazdasági területek termelésének hanyatlása és elvesztése, folyók és talajvízrétegek elszennyeződése, a biodiverzitás elvesztése, szélsőséges természeti jelenségek növekedése, az egyenlítő menti és trópusi erdők pusztulása?” A pápa egyértelműen rámutat arra is, hogy ezen környezeti problémák megoldása nélkül az emberi jogok védelme sem biztosítható: „ezek mind olyan kérdések, amelyek erősen kihatnak az emberi jogok gyakorlására, mint például az élethez, a táplálkozáshoz, az egészséghez, a fejlődéshez való jogra. Az embernek tehát kötelessége, hogy felelősségteljesen irányítsa, óvja és művelje a teremtett világot.”

Nem lehet kétséges, hogy a húsz évvel ezelőtti szöveghez képest az egészséges környezethez való jog alkotmányos megfogalmazását az új Alkotmányban erősíteni, bővíteni kell. Ehhez képest súlyos logikai és politikai ellentmondás volna az, hogyha az intézményes védelem szintjét ezzel egyidejűleg csökkentenénk. Ahogyan az Alkotmánybíróság minden környezetvédelemmel foglalkozó állásfoglalásában jelzi, az egészséges környezethez való jog sajátos alapjog (az alapjog jogosultjai csak részben tudják, illetőleg kívánják érvényesíteni az egészséges környezethez való jogaikat és ez témánként is rendkívül egyenlőtlen), mely jelentős részében intézményes védelem. Az állam környezetvédelmi jogi intézményei tehát az egészséges környezethez való jog szerves, meghatározó részét képezik.

Az Obtv. indokolása szerint a törvény a jelenleg élő és a jövő generációk élete és egészsége természeti alapjainak védelme, az emberiség közös örökségének megóvása és közös gondjainak megoldása, az emberi méltóságnak megfelelő környezeti feltételek fenntartására vonatkozó felelőssége tudatában, annak érdekében, hogy a jövő nemzedékek számára a választás szabadságát, az élet minőségét és a természeti erőforrásokhoz való akadálytalan hozzáférést megtartsa, olyan intézményt kívánt létrehozni, amely hatékonyan elő tudja segíteni az életfeltételek megőrzését utódaink számára, képviseletet biztosít érdekeiknek az életfeltételeiket lényegesen befolyásoló hosszú távú döntéseknél, valamint a környezet állapotára vonatkozó jogszabályok érvényesülését az országgyűlési biztosok eszközeivel előmozdítja.

3. Magyarország nemzetközi szerepe a jövő generációk jogainak védelmében

A jövő generációk érdekeinek védelme vitathatatlanul egyre nagyobb figyelemben részesül mind a nemzetközi, mind pedig a nemzeti alkotmányozási folyamatokban. A generációk közötti igazságosság mind fontosabb szerepet játszik az európai politikák kialakításánál, egyre nagyobb számban hivatkoznak a nemzetközi dokumentumok és nemzeti alkotmányok a jövő generációk érdekeire.

Az Európai Bizottság felmérése szerint[1] az Európai Unió tagállamai állampolgárainak 71 százaléka, a magyarok 78 százaléka gondolja azt, hogy olyan reformokra lenne szükség, amelyek a jövő nemzedékek érdekeit szolgálják, még akkor is, ha ezek a reformok áldozatokat követelnek a jelen nemzedéktől.

Az ENSZ Közgyűlésének határozata alapján a 2012-ben megrendezésre kerülő ENSZ Fenntartható Fejlődési Világkonferencia két témája közül az egyik a fenntartható fejlődésért felelős intézményrendszer felülvizsgálata lesz, jelezvén, hogy a politikai célkitűzések szintjén megjelenő fenntartható fejlődés tényleges megvalósítása – többek között az intézményi hiányosságok miatt – várat magára.

Az Európai Szakpolitikai Tanácsadó Iroda[2] – az Európai Unió egy intézménye, amely ajánlásokat fogalmaz meg az Európai Bizottság számára az európai politikák vonatkozásában – 2010-2014-es munkaprogramjában célul tűzte ki az uniós politikák felülvizsgálatát a nemzedékek közötti igazságosság szempontjából, különös tekintettel a politikák hosszútávú hatásaira.

Az Európai Unió Alapjogi Chartája – amely a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével kötelezővé vált – preambulumában kijelenti, hogy a Chartában foglalt jogok gyakorlása együtt jár a jövő nemzedékek iránt viselt felelősséggel és kötelezettségekkel. Az Aarhusi Egyezmény[3] is rögzíti, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy egészségének és jólétének megfelelő környezetben éljen, továbbá mind egyénileg, mind pedig másokkal együttesen kötelessége a környezet védelme és javítása a jelenlegi és jövőbeli generációk javára. A hágai Nemzetközi Bíróság több ítéletében is elismerte a jövő generációk érdekeit és a jelen generációk felelősségét a jövő generációk felé a megfelelő környezet megőrzésére. Az Európai Unióban nyolc tagállam alkotmánya kifejezett utalást tartalmaz a jövő generációkra[4].

A jövő generációk érdekeinek és a jelen generációk kötelezettségének elismerése az intézményes képviseletükre irányuló törekvésekkel párosul egyre több országban és európai szinten is. Például Görögországban és az Egyesült Királyságban, Bulgáriában léteznek kezdeményezések a jövő generációk képviseletét megvalósító intézmény kialakítására, Németországban most kezdődött el a párbeszéd, számos más ország pedig már megvalósította a képviseletet valamilyen formában. A Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosához hasonló környezetvédelmi ombudsmanok léteznek Új-Zélandon, Kanadában és korábban létezett Izraelben. Ausztriában minden tartománynak van környezetvédelmi ombudsmanja, közös vonásokat mutatva a jövő nemzedékek országgyűlési biztosával. Több elemzés[5] is követendőnek, és a leginkább figyelemreméltónak tartja a magyar példát. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa mint modellértékű intézmény minden olyan külföldi rendezvény, konferencia[6] egyik központi témája vagy szereplője, amely a generációk közötti igazságosságot vagy a jövő generációk érdekvédelmének intézményesítését tárgyalja.

A jövő generációk uniós szintű képviseletére vonatkozó kezdeményezésnek és friss javaslatnak[7] már most számos támogatója van. A kezdeményezés mögött álló World Future Council rendszeresen tárgyalásokat folytat az Európai Bizottsággal, Európai Parlamenti képviselőkkel a javaslatról és arról, hogy a Rio+20 Világkonferencia egyik témája a „jövő nemzedékek gyámjának intézménye” legyen. A World Future Council minden kiadványában és tárgyalásai során a magyar példát mutatja be, az Obtv-nek a jövő nemzedékek országgyűlési biztosára vonatkozó szakaszaival együtt.

Érdemes részletesebben ismertetni a jövő generációk európai szintű képviseletére vonatkozó javaslat intézményi megoldását. A jövő generációk európai gyámja egy független intézmény lenne, amely egyetlen uniós intézménnyel, szervvel, így sem az Európai Ombudsmannal, sem pedig az Európai Alapjogi Ügynökséggel nem állna hierarchikus viszonyban. A javaslat előterjesztője szerint csak egy önálló, kizárólag a jövő nemzedékek jogainak védelmére szóló mandátummal rendelkező intézmény lehet mentes a rövidtávú és hosszútávú érdekek konfliktusától.

Mind az Európai Bizottság, mind pedig az Európa Tanács kiemelt figyelmet szentel a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának és együttműködést ajánlott. Az Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága is elismeri a függetlenségünkből adódó előnyöket, most kezdődtek tárgyalásaink az együttműködés részleteiről. Az Európa Tanács meghívta a Biztost, hogy vegyen részt a Megosztott társadalmi felelősségről szóló charta megszövegezésében. Ki kell továbbá emelni a budapesti nagykövetségek megkereséseit, akik közül többel (pl. a brit, svéd, norvég, kanadai követek) közös konferenciákat és egyéb programokat tartottunk. A brit kormány Londonban, Oxfordban és Cambridge-ben mutatta be intézményünket brit politikai döntéshozóknak, civil és egyetemi körök részére. A nemzetközi hírű környezeti rendszerelemző tudósok informális hálózataként működő Balaton Csoport szintén kiemelt figyelmet szentel az intézménynek.

4. Összefoglalás

A környezeti problémák jelentősége, az egészséges környezethez való jog sajátos jellege, a komplex, speciális, hosszútávú szemlélet és szakmaiság igénye indokolják az önálló, külön biztos intézményét. Az egészséges környezethez való jog védelmének szintjét csökkentené az önálló biztosi rendszer megszüntetése. Ezen alapjog kiemelt jelentősége ugyanakkor nem vitatható a várható negatív környezeti hatások elkerülése, csökkentése érdekében. A nemzetközi jogfejlődés is ezen felismerés jegyében - sok tekintetben éppen a magyar példából kiindulva - erőteljesen elindult a jövő nemzedékek intézményes képviseletének útján. Negatívan érintené Magyarország megítélését, ha ezzel a fejlődési iránnyal most szembefordulnánk. Hátrányosabb helyzetbe kerülnénk a nemzetközi közvélemény előtt, mint azok az országok, amelyek még nem tettek lépéseket a jövő nemzedékek intézményes képviseletéért.

Az Iroda leghatározottabb véleménye, hogy a húsz éve folyamatosan fejlődő egészséges környezethez való jog, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog és több kapcsolódó alkotmányos jog szerepének növelésére van szükség az új Alkotmányban és ehhez a hatályos alapjogvédő rendszer értékeinek megőrzése elengedhetetlen. Ezen alapjog védelmének lényegi elemét, az állam intézményvédelmi kötelezettségét csorbítaná az önálló biztosi pozíció megszüntetése és betagozása egyfajta hierarchikus struktúrába.