JÖVŐ NEMZEDÉKEK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
1051 Budapest, Nádor u. 22.
1387 Budapest, Pf. 40.Telefon: 475-7100 Fax: 269-1615

A JÖVŐ NEMZEDÉKEK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSÁNAK
ÁLLÁSFOGLALÁSA
a Páty „Golfpálya projekt” településrendezési eljárása tárgyában

 

Ügyszám:        JNO-69/2010  

 

I. A panasz

1. Magánszemélytől 2009. december 16-án érkezett panasz a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosának Irodájára. A beadvány kifogásolta a tervezett szabályozással kapcsolatban a társadalmi részvétel elvének sérelmét, a lakosság hiányos tájékoztatását és a tájékoztatás módját, továbbá jelezte, hogy a tervezett szabályozással lehetővé tett beépítési paraméterek nem illeszkednek a környezet adottságaihoz. Kifogásolta ugyanakkor a tervezett fejlesztés kumulatív hatásait is, amelyek közül kiemelkedik a fejlesztés következtében fellépő többletforgalom közlekedési helyzetének megoldatlansága. 2010. február 11-én további beadvány érkezett, amelyben a panaszos kérte, hogy a szabályozás elfogadására irányuló eljárás hiányosságait tárja fel a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa. Továbbá pátyi, illetve a Páttyal szomszédos települések lakosaitól folyamatosan érkeztek észrevételek Irodánkhoz, amelyben felhívták figyelmünket a tervezet által generált problémákra, így különösen az elsőként érkezett beadványban meghatározott konfliktusokra.

II. A hatáskör megalapozása

2. Az Alkotmány 18. §, illetve 70/D. § (2) bekezdései szerint a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot – többek között – az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

3. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. (továbbiakban: Obtv.) 27/B. § (1) bekezdése szerint a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa feladataa környezet és a természet (a továbbiakban együtt: környezet) állapotának fenntarthatóságát és javítását biztosító jogszabályi rendelkezések érvényesülésének figyelemmel kísérése, értékelése és ellenőrzése. Feladata továbbá a mindezekkel kapcsolatban tudomására jutott visszásságok kivizsgálása vagy kivizsgáltatása, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedések kezdeményezése.

A 27/B. § (3) f) pontja alapján a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa feladatának ellátása érdekében megismerheti és véleményezheti a helyi önkormányzatok hosszú távú fejlesztési, területrendezési, valamint a jövő nemzedékek életminőségét egyébként közvetlenül érintő terveit és koncepcióit.

4. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdés szerint a településrendezés önkormányzati feladat. A döntés meghozatala az önkormányzati képviselő-testület hatáskörébe tartozik, amely a 10. § (1) bekezdésének a) és d) pontjai értelmében – mint általában a rendeletalkotás, illetve a településrendezési terv jóváhagyása – át nem ruházható hatáskört jelent, tehát a szakmai jellegű előkészítést követően a döntés meghozatalára kizárólag a település képviselő-testülete rendelkezik jogosultsággal.

5. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (továbbiakban: Étv.) indokolása szerint „a településrendezés igen sokirányú tevékenység gyűjtőfogalma, mely lényegében a település területének megfelelő felhasználását és az ezzel kapcsolatos építkezést, ezek révén a kedvező településszerkezet és településkép kialakítását, továbbá a település működőképességét biztosító feladatok megvalósítását jelenti. Az emberi élet egyik elkerülhetetlen velejárója az építés, melynek során az ember erőteljesen beavatkozik a természetes környezet viszonyaiba. A településrendezés célja, hogy a benne meghatározott rendszer és módok szerint alakuljon ki az építéssel a település. A településrendezés feladata a településfejlesztési döntések megvalósítása érdekében a legmegfelelőbb műszaki megoldások kimunkálása (hol, hogyan) és tervi megfogalmazása.”

6. A településrendezési eljárás során fogadják el azon dokumentumokat, amelyek alapvetően meghatározzák, befolyásolják egy-egy település hosszú távú fejlődési irányát és arculatát. Azt, hogy az adott területi egységre később mi építhető majd, ott milyen tevékenység folytatható, mindez milyen feltételekkel, a településrendezési eljárásokban dől el. Az érintett lakosságra való hatása miatt a közösség érdekének, a közérdeknek kell minden esetben előtérbe kerülnie a településfejlesztési koncepció, településszerkezeti terv, a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv (településrendezési eszközök) elfogadására irányuló eljárások során. A településrendezés szoros összefüggésben áll a környezetjog számos területével, így a bennünket körülvevő környezet valamennyi elemével is, és a településrendezési döntések is komplex módon, a maguk teljességében hatnak a környezetre. Az övezetek, építési övezetek kialakításával lehetővé tett beépítések többnyire visszafordíthatatlanul átalakítják a környezetet, befolyásolják annak fenntarthatóságát. Ezért a jogterület hangsúlyosan érinti a környezetvédelmet is, hiszen a területfejlesztés, a használat, és a kapcsolódó építkezés mindig beavatkozást jelent a meglevő környezeti viszonyokba.

7. Az egészséges környezethez való jog érvényesülése szorosan összefügg a települések településrendezési eszközei által meghatározott épített és természetes környezetnek a jövő nemzedékek számára történő megóvásával, ezért kiemelt fontosságú feltétel, hogy a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. tv. 3. § (1) bekezdés e) pontja alapján – mely szerint a törvény rendelkezéseivel összhangban külön törvény rendelkezik többek között az épített környezet alakításának és védelmének szabályairól – a törvényben meghatározott környezetvédelmi alapelveknek a településrendezés teljes folyamata során is érvényesülniük kell.

8. A hivatalból észleltek alapján, illetve a panaszokban foglaltakkal kapcsolatban a környezetvédelmi jogszabályok sérelmét, illetve az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásság lehetőségét észleltük, ezért vizsgálatot folytattunk le.

III. A tényállás

9. Páty Község Önkormányzata, Telki Község Önkormányzata, a Pest Megyei Földhivatal, a Budakörnyéki Földhivatal, a Pest Megyei Főügyészség és a Pestterv Kft. megkeresése alapján beszerzett iratok, valamint helyszíni konzultációk alapján a következő tényállást állapítottuk meg.

10. A Zsámbéki-medence határán elhelyezkedő Páty község a budapesti agglomeráció településeként Pest megyében, az M1 autópálya mellett, Budapesttől mintegy húsz kilométerre található. Hozzávetőleg ezerkilencszáz lakóingatlanában élők száma meghaladja a hatezer-hétszáz főt. Páty község honlapján közölt adatok szerint a település víziközműellátottságára jellemző adat, hogy a közüzemi vízcsőhálózatba bekapcsolt lakások aránya 88,9%; míg a szennyvízcsatorna hálózatba bekapcsolt lakások aránya ennél alacsonyabb, mintegy 70,9%. Az alapfokú oktatási intézményellátás körében elmondható, hogy a település óvodai férőhelyeinek száma 171 gyermek, ehhez képest a beiratkozott gyermekek száma 198, az általános iskolai képzésben részesülő tanulók száma pedig 305.

11. A település szomszédai Zsámbék, Budajenő, Telki, Budakeszi, Herceghalom és Biatorbágy. A Pátyi-medence átlagosan 180 méterrel a tengerszint felett helyezkedik el, de peremvidékét 210-360 méter magas dombvidék koszorúzza. A gerincvonulatok lejtői festőien szép környezetet biztosítanak a medence települései számára.

12. A száz hektárt meghaladó „Golfpálya projekt” elnevezéssel ismertté vált terület Páty község északi részén található külterületi településrész, amely a központi belterülettől elkülönülve található. A terület közvetlenül határos Telki kertvárosias lakóterületével, és a nemrég átadott UEFA labdarúgó központ területével is. A Golfpálya projekt területe az elmúlt években több alkalommal kismértékben módosult, azonban jelentős része állandó maradt. Így azt északról Telki község közigazgatási határa, keletről a 1103 sz. (Budakeszi—Perbál összekötő) országos mellékút határolják. Déli, illetve nyugati határa több alkalommal változott, a tervezési területet bővítve ezáltal. A terület változásával újabb mezőgazdasági rendeltetésű területeket vontak be a projektbe (így a 023/7 és a 020/23 és 020/24 hrsz. ingatlanokat).

13. Páty Község Önkormányzata első ízben 2003. évben fogalmazta meg fejlesztési elképzeléseit a területre vonatkozóan. A korábbi szabályozás áttekintése nélkül számos vonatkozásban nehézségekbe ütközik a jelenlegi fejlesztési szándék megítélése is, ezért mind a tényállásban, mind a jogi értelmezésben elemezzük a korábbi szabályozással kialakult és részben jelenleg is hatályban levő jogi környezetet. Ezért vizsgálatunk a Golfpálya projekt mindenkori aktuális területére vonatkozóan a 2003-2010 közötti időszakra terjed ki, amelynek során alapvetően két „eljáráscsoport”, a 2006. évben elfogadott és a 2008. évben indított településrendezési eljárásokat tekinti át (mindkét esetben érintette Páty településszerkezeti tervét, valamint helyi építési szabályzatát is, tehát több településrendezési eljárás futott párhuzamosan, egyidőben).

14. Az önkormányzat a 2003. évi elhatározását követően az akkori befektetői elképzeléseknek (Fejlesztés I.) megfelelően készíttette el a projektre vonatkozó településrendezési tervdokumentumokat. A véleményezési anyaghoz készített szöveges munkarész (Dokumentáció I.) szerint a tervezési terület a 020/4/5/40; 41; 020/42 e.r.; 020/43; 020/44-53 hrsz; 021/2 e.r. ; 023/7 e.r; 023/8-23; 025/15-18; 025/20-23; 027 e.r.; 028/1-9 hrsz. ingatlanok tömbjét foglalja magába. A Golfpálya projekt teljes tervezési területe (Golfpálya projekt 2006. évi területe) egybeesik a Budapesti Agglomeráció területrendezési tervéről szóló 2005. évi LXIV. tv. (továbbiakban: BATrT) 2. számú szerkezeti terv elnevezésű melléklete (továbbiakban: BATrT szerkezeti terve) szerint Páty és Telki közigazgatási határán elhelyezkedő magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térség besorolás alá tartozó egységgel, a terület mintegy ¾ része a BATrT 3/9. sz. melléklete szerint kiváló termőhelyi adottságú szántóterület. A fejlesztő célja Magyarországon egyedülálló, nemzetközi versenyek lebonyolítására alkalmas, 27 lyukú golfpálya és a hozzá kapcsolódó kiszolgáló létesítmények megvalósítására irányult, Páty külterületének 110 hektáros részén. A tervezett beépíthetőségre jellemző, hogy az épületek és burkolt felületek együttes nagysága mintegy 77000 m² volt; amely a teljes tervezési terület 6,7%-át jelentette. A Dokumentáció I. szerint a fejlesztés három ütemben valósult volna meg, első ütemben a közműfejlesztés, a 18 lyukú golfpálya, valamint a kiszolgáló létesítmények többsége. A második ütemben a konferenciaközpont és a villaépítés szerepelt, míg a harmadik ütemben valósult volna meg a tervek szerint a golfpálya bővítése (további 9 lyukkal) és egy hotel építése. A Dokumentáció I. kifejti, hogy a „villák tulajdonosi köre tervezetten nem állandó lakásként hasznosítja azokat, tehát lakófunkció elhelyezésére nem került sor.”

15. A Fejlesztés I. a településrendezési döntések 2006. évi elfogadását követően azonban mégsem valósult meg. Az eredeti beruházó helyett egy másik beruházni szándékozó csoport jelentkezett (továbbiakban: Fejlesztő II.), amely fejlesztési elképzeléseinek a 2006. évben elfogadott szabályozás által lehetővé tett paraméterek nem feleltek meg, ezért megindultak a hatályos szabályozás módosítására irányuló – a vizsgálat alapvető tárgyát jelentő – településrendezési eljárások (továbbiakban 2008. évben induló eljárások). A 2008. évben induló eljárások egy 18 lyukú golfpálya, annak kiszolgáló létesítményei, szálloda, továbbá részben a golfpálya területébe ékelődő módon elhelyezett háromszáz üdülőegység és mintegy 1400-1600 lakás kialakítását lehetővé tevő beruházás megalapozását szolgálta. A 2006. évi szabályozáshoz képest alapvető eltérést jelent a lakófunkció megjelenése a Golfpálya projekt területén, amely a település jelenlegi lakosságának mintegy megduplázódását vonhatja maga után. További eltérésként nőtt az elhelyezni kívánt üdülőegységek száma (250 darab helyett a jelenlegi elképzelések szerint 300 darab elhelyezése válna lehetségessé). Csökkent viszont a sportcélú hasznosítás, a golfpálya területe, továbbá a korábbi szabályozás szerinti első ütemének megfelelően a tervezett golfpálya csupán 18 lyukkal létesülne. A 2008. évben induló eljárás szerint tervezett hasznosítás tehát több szempontból lényegesen eltér a korábbi szabályozás paramétereitől, a fejlesztés célja egyértelműen a lakófunkció dominanciája felé tolódott.

A) A 2006. évben elfogadott szabályozás

16. Páty Község Önkormányzata 119/2002. (X. 08.) sz. kt. határozatával fogadta el településfejlesztési koncepcióját, és 120/2002. (X. 08.) sz. kt. határozatával fogadta el a 2006. évi eljárások idején hatályos településszerkezeti tervét. Az utóbbi dokumentum a Golfpálya projekt tervezett területét elfogadásának időpontjában általános mezőgazdasági övezetként tartalmazta, tekintettel arra, hogy a terület szántó művelési ágba tartozó termőföld volt ekkor.

17. Páty Község Önkormányzatának 2003. 11. 26-i képviselő-testületi ülésén a 302/2003. (XI. 26.) számú határozatával a képviselő-testület elvi hozzájárulását adta Páty külterületén golfpálya létesítéséhez. A 2/2004. (I. 13.) Kt. határozat szintén a golfpálya beruházás elvi támogatásáról rendelkezett, ugyanakkor említést tett arról is, hogy ebben az övezetben a golfpályán túl klubház, villa-övezet, konferencia központ is lenne.

18. Páty Község Önkormányzatának 2004. 04. 14-i képviselő-testületi ülésének 108/2004. (IV. 14.) Kt. határozata szerint úgy döntött, hogy „amennyiben a Telki út melletti Golfpálya fejlesztés alá vont területek tulajdonosai az eredeti tartalommal megírt nyilatkozatokat hiteles, eredeti példányban az Önkormányzat részére átadják, úgy az Önkormányzat megrendeli a területre a Szabályozási tervet a beruházók kizárólagos költségére.” A rendelkezésünkre álló adatok alapján nem állapítható meg, hogy ezt követően született konkrét képviselő-testületi döntés az Étv. 9. § szerinti eljárás megindítására vonatkozóan. Ugyanakkor a fenti képviselő-testületi határozatra hivatkozva történt meg mind a lakosság tájékoztatása, mind az előzetes véleményezési eljárás. 

19. A képviselő-testület 129/2005. (IV. 13.) Kt. határozata az Étv. 9. § (3) bekezdés szerinti közbenső véleményezésre vonatkozóan megállapította, hogy „a Páty Golf-pálya projekt szabályozási tervét szakhatósági egyeztetésre alkalmasnak tartja, egyeztetésre megküldi.” A határozat azt is tartalmazza, hogy az egyeztetési eljárás az önkormányzat számára nem eredményez jogalkotási kényszert. A képviselő-testület 130/2005. (IV. 13. ) Kt. határozatában rögzítette, hogy támogatja a terület különleges övezetté való átminősítését, valamint 250 lakócélra alkalmas golfház, szálloda és kiszolgáló épület esetleges megépítését.

A közbenső véleményezési eljárás során több véleményező fenntartásait fejezte ki a tervezett fejlesztésekkel kapcsolatban, ezért a tervdokumentációt átdolgozták. Többek között módosultak a tervezési területre elhelyezni kívánt építési övezetek is. A tervezett villaépületek elhelyezésének lehetőségét érintette leginkább a módosítás a véleményezési eljárás során, hiszen több szerv jelezte, hogy a tervezési területen lakófunkció elhelyezését nem támogatja. A tervdokumentáció átdolgozását követően azonban az Étv. 9. § (3) bekezdése szerinti közbenső véleményezési eljárás újbóli lefolytatására nem került sor, mindössze az Étv. 9. § (4) szerint meghatározott egyeztetési tárgyalást tartották meg 2006. március 21-én a Golfpálya projekt 2006. évi területe szabályozásának vonatkozásában.

20. A Fejlesztés I. megvalósítása érdekében a 120/2002. (X. 08.) sz. kt. határozatával elfogadott településszerkezeti terv módosítást 2006 áprilisában a képviselő-testület 140/2006. (IV. 26.) sz. kt. határozatával, míg a szabályozási tervet a 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendeletével fogadta el.

21. A településrendezési döntések értelmében tehát a Golf projekt 2006. évi teljes területe a 140/2006. (IV. 26.) sz. határozatával elfogadott településszerkezeti terv szerint különleges beépítésre szánt terület besorolású lett, amelyen Ksp-2/a; Ksp-3/a; Ksp-3/b; Ksp-3/c különleges sport kialakítású terület elnevezésű egységeket hoztak létre. A 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendeletével elfogadott szabályozási terv az egyes övezetek maximális beépítésének mértéke 10-20 % közötti értékű, a maximális építménymagasság egy övezet esetén 12 m, a többi övezet esetén pedig 6 m értékű lehet az elfogadott dokumentáció szerint. A zöldfelület mértéke egyik övezet esetén sem lehet alacsonyabb mértékű 60%-nál. Lakófunkció elhelyezésére egyik övezet előírásai sem adtak lehetőséget, ugyanakkor szálláshely funkció valamennyi övezet területén elhelyezhetővé vált, így az elfogadott településrendezési eszközök biztosították annak lehetőségét, hogy a Fejlesztés I. elképzelései megvalósuljanak, vagyis megépülhessen a 250 lakócélra alkalmas golfház, szálloda és kiszolgáló épület.

22. A településrendezési döntéseket követően a Golfpálya projekt 2006. évi területén található ingatlanok egyes tulajdonosai 2006. június 8-án kelt kérelmükben kezdeményezték az érintett ingatlanok más célú hasznosításának engedélyezését. A kérelem alapján a Budakörnyéki Földhivatal 10.696-6/2006. számú határozatával hozzájárult a termőföld végleges más célú hasznosításához különleges sportövezet (golfpálya, a golfpályához tartozó kiszolgáló épületek és szálloda, valamint 250 darab golfház) létesítése céljára.

B) A 2008. évben kezdődő eljárások

23. Mint korábban bemutattuk, a 2006. évi szabályozás során elfogadott településrendezési döntések alapján nem kezdődött el a beruházás, de 2008. évben egy újabb beruházói csoport jelentkezését követően ismét előtérbe kerültek a területre vonatkozó fejlesztési elképzelések. Az újabb beruházó (Fejlesztő II.) azonban a korábbi elképzelésektől eltérő módon kívánta hasznosítani a területet, amely felvetette a Golfpálya projekt 2006. évi területére vonatkozóan a hatályban levő településrendezési eszközök módosításának szükségességét.

24. A tényleges, pontos fejlesztési elképzelések ismeretével még nem rendelkezett a képviselő-testület, amikor 2008. 05. 21-i ülésén 237/2008. (V. 21.) számú határozatával „a golfpálya hatályban levő szabályozási terv módosításával kapcsolatban a tervezővel történő előzetes tárgyalások lefolytatásával megbízza alpolgármestert.” A képviselő-testület 248-251/2008. (V. 28.) sz. határozataiban ismételten kijelentette, hogy támogatja a Telki út menti ún. golfpálya céljára kijelölt területre vonatkozó tervezett beruházást, és megrendelte a terület szabályozási tervének és településszerkezeti tervének módosítását. Továbbá arról is határozott, hogy a beépítésre szánt területek „bővítése érdekében” igénybe veszi azt a lehetőséget, amelyet a BATrT 7. § (1)-(2) bekezdéseiben foglalt rendelkezések biztosítanak számára, vagyis, hogy beépítésre szánt területeinek nagyságát a mezőgazdasági területek igénybevételével 3% mértékkel növeli. Döntést hozott a településrendezési szerződés megkötésének vonatkozásában is, mely szerint a településrendezési eljárás során felmerült költségek a fejlesztőt (a határozat nem nevezi meg a személyét) terhelik. Álláspontunk szerint tehát a fentiekben bemutatott képviselő-testületi döntések, illetve a 2008. május 28-i képviselő-testületi ülés tekinthető a 2008. évben induló eljárások kezdő időpontjának, vagyis a településszerkezeti terv (a határozat hibásan rész-szerkezeti tervről szól); a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv módosítására irányuló eljárások ebben az időpontban indultak. Településrendezési eljárás indult tehát egyrészt a Golfpálya projekt szabályozási tervének – 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendelet – módosítása, illetve a 120/2002. (X. 08.) számú határozattal elfogadott településszerkezeti terv módosítása céljából.

25. Ezt követően az Étv. 9. § (2) bekezdés szerinti előzetes véleményezésre került sor Páty Község Önkormányzata 2008. június 13-án kelt levele alapján az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (továbbiakban: OTÉK) 3. sz. mellékletében meghatározott államigazgatási szervek, a szomszédos települések, valamint két társadalmi szervezet részvételével.

26. A képviselő-testület 291/2008. (VII. 16.) sz. határozatával felhatalmazta a polgármestert egy településfejlesztési együttműködési szerződés alapvető tartalmi elemeit meghatározó szándéknyilatkozat kiadására. A településfejlesztési elképzelés a település három területére vonatkozóan határoz meg fejlesztési elveket, így az ún. malomi lápos, a golf területek, illetve a lakóterületek vonatkozásában. Eszerint a Golfpálya projekt 2008. évi területére vonatkozóan az „Önkormányzat megrendel, elkészíttet és megtárgyal egy olyan szabályozási terv javaslatot, amely megfelel a fejlesztőnek, ugyanakkor a fejlesztő vállalja a fejlesztési területek szabályozási tervének finanszírozását.” A beruházási szándék ellentételezéseként pedig egy tízmillió euró összegű útfejlesztési felajánlást tesz a beruházó vállalkozás, amely a község elkerülő útjainak megépítését, így az M1 autópálya—Páty közvetlen kapcsolat, a déli elkerülő út, a nyugati összekötő út és az északi gyűjtőút megvalósítását célozza. Azt is rögzíti a határozat, hogy a fejlesztő a következő testületi ülésig egyezteti szabályozási igényeit a fejlesztési területek vonatkozásában. A rendelkezésre álló adatok alapján nem állapítható meg, hogy az ezt követő képviselő-testületi ülés tárgyalta volna a településfejlesztés feltételrendszerét. A rendelkezésünkre bocsátott iratok szerint a fentiekben bemutatott, 2008. július 16-i ülést követő képviselő-testületi üléseken nem szerepelt napirendi pontként sem a fejlesztési együttműködés kérdése, sem pedig a településrendezési eszközök Étv. 9. § szerinti államigazgatási véleményezése. Így nem született döntés a véleményezési eljáráshoz készített szöveges munkarész (továbbiakban: Dokumentáció II.) államigazgatási szerveknek történő kiküldéséről sem.  

27. Az Étv. 9. § (3) bekezdés szerinti véleményezésre az Önkormányzat 2009. augusztus 25-én kelt, 2697/2009. számú levelében hívta fel az érintett szerveket. A Dokumentáció II. rögzíti az eljárások megindításának célját, mely szerint a településszerkezeti terv módosítása azért szükséges, mert a szabályozási területen elhelyezni kívánt területfelhasználás eltér a 2006. évben elfogadott szabályozástól. A 2006. évi szabályozás a terület egészére Különleges beépítésre szánt terület-sportterület besorolást tartalmazott, amelyen belül több építési övezet szerepelt, egymástól eltérő paraméterek alkalmazása mellett. Ehhez képest a tervezet megváltoztatja a golfpálya területének besorolását, vagyis különleges beépítésre nem szánt területté nyilvánítja a korábbi különleges beépítésre szánt területi minősítés helyett. Emellett a Golf projekt 2008. évi területének 30%-án üdülőövezet, településközponti vegyes területekként beépítésre szánt területeket határoz meg. A Dokumentáció II. által meghatározott tervezési terület – Golfpálya projekt 2008. évi területe: 020/61-67, 020/23-24 és 028/1 hrsz., valamint a 020/33, 026 és a 030/32 hrsz. utak által határolt tömbök – túlnyúlik a 2006. évi szabályozás során lehatárolt területen, további három ingatlant (szántó művelési ágba tartozó 020/23, 020/24. és 023/7. hrsz) von be. Így a tervezési terület tömbjét északról Telki község közigazgatási határa, illetve a 020/15 hrsz. út, 026 közút, nyugat felől a 020/32 hrsz. út, 020/43 hrsz. út, délről a 020/6 hrsz., 023/27-28 hrsz., 028/10 hrsz. általános mezőgazdasági területek, keleten a 1103. sz. (Budakeszi—Perbál összekötő) országos mellékút határolják.

28. A véleményezési eljárás során több államigazgatási szerv és önkormányzat is kifejtette kifogásait a tervezett módosításokkal szemben. Így a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (továbbiakban: Felügyelőség), a Pest Megyei Földhivatal, a Közép-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal Állami Főépítészi Irodája (továbbiakban: Állami Főépítész), valamint Telki, Herceghalom, Budakeszi, Budajenő főépítészei és az eljárásban részt vevő Zsámbéki-medence Természetvédelmi Egyesület egyaránt a tervezett elképzelésekkel szemben foglalt állást.

29. A településrendezési eljárás során 2009. november 9-én tartották meg az Étv. 9. § (4) szerint meghatározott egyeztető tárgyalást. Itt több vélemény az Étv. szerinti ellenvéleményként maradt fenn, amelyekre érkező tervezői válaszokat az érintettek nem fogadták el. Így kiemelendő a hatóságok részéről a földhivatal véleménye, ellenvéleményként maradt fenn továbbá több szomszédos település észrevétele is, melyek közül kiemelendő Budajenő, Telki és Budakeszi véleménye, amelyek gyakorlatilag változatlan formában fenntartották az eljárás korábbi szakaszaiban megfogalmazott álláspontjukat (az észrevételek részletes bemutatására a jogi értékelés című fejezet megfelelő pontjainál kerül sor).

30. Páty Község Önkormányzata az Étv. 9. § (6) bekezdésének megfelelően 2009. november 11-én kifüggesztette a „020/61-67, 020/23-24 és 028/1 hrsz., valamint a 020/33, 026 és a 030/32 hrsz. utak területének” településszerkezeti terv módosításáról szóló határozattervezetét és a szabályozási terv módosításáról szóló rendelettervezetét, melynek levételére 2009. december 14-én került sor. A kifüggesztés időtartama alatt a lakosság részéről mintegy 530 db észrevétel érkezett a normatervezetekhez, továbbá három civil szervezet is megfogalmazta aggályait. A lakossági észrevételek alapvetően a lakosság tájékoztatásának nem megfelelő módját és a tervezett fejlesztések volumenét kifogásolták.

31. A véleményezési eljárás során több helyen pontosítások történtek a dokumentációban. Így pl. az Állami Főépítész véleményének megfelelően módosult a Páty—Telki határán futó út (északi összekötő út) nyomvonala és szabályozási szélessége, több ponton változott a szabályozási terv-módosítás tervezetének szövege. A Felügyelőség észrevételének megfelelően ismételten kiszámították a biológiai aktivitásértéket. A Duna—Ipoly Nemzeti Park észrevételének megfelelően módosult a 1103. sz. út fejlesztésére irányuló elképzelés, hiszen a tervezett körforgalom kikerült a tervdokumentációkból. Nem módosult azonban a fejlesztés volumene, a tervezett lakófunkció mindvégig a tervdokumentáció része maradt a lakosság, a környező települések, az Állami Főépítész, illetve a Pest Megyei Földhivatal észrevételeinek dacára.

32. Többször felvetődött, hogy a tervezett fejlesztések támogatottságáról helyi népszavazás döntsön. Az első kezdeményezést követően 542/2009. (XI. 11.) sz. határozatában a képviselő-testület úgy határozott, hogy a „golfpályás fejlesztés ügyében nem lehet népszavazást tartani.” Ezt követően a 2009. december 1-én benyújtott képviselői kezdeményezés alapján a 2009. december 2-i rendkívüli képviselő-testületi ülés mégis elrendelte és kiírta a helyi népszavazást, annak időpontjául 2010. február 14-ét jelölte meg. A 2010. február 14-én megrendezett helyi népszavazáson a település 5249 választópolgára közül 2269 fő vett részt, 2263 érvényes szavazatot adott le. Mivel a résztvevők aránya nem érte el az 50%-ot, (ehhez 2625 résztvevőre lett volna szükség) a helyi népszavazás érvénytelen volt. Ugyanakkor Páty Község választópolgárainak több, mint 25%-a a népszavazás során feltett kérdésre adott válaszában elutasította a településrendezési eszközök tervezett módosítását, hiszen 1494 szavazat született a tervezett fejlesztés ellen (szavazók 66.1%-a) és csupán 766 választópolgár biztosította szavazatával a fejlesztés támogatását (szavazók 33, 1%-a).

33. A Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa 2010. február 19-i levelében tájékoztatta a képviselő-testületet, hogy vizsgálata még folyamatban van. Egyben arról is tájékoztatást adott, hogy a levél keletkezésének időpontjáig feltárt tények alapján valószínűsíthető, hogy állásfoglalásában az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülésével kapcsolatos visszásságokat tár fel. Ezért a megalapozott és felelős önkormányzati döntés érdekében kérte Páty Község Önkormányzatának képviselő-testületét, hogy az állásfoglalás megismeréséig ne hozzanak döntést a településrendezési eljárásokban.

34. A fentiek ellenére Páty Község önkormányzata 2010. 02. 22-i rendkívüli ülésén tárgyalta, illetve döntést hozott a Golfpálya projekt 2008. évi területére vonatkozó településrendezési eszközökről. A rendkívüli képviselő-testületi ülés három napirendi pontja szerint tehát határozott „a Telki közigazgatási határa és a 1103. sz. út menti terület szerkezeti terv módosítása”, „Telki közigazgatási határa és a 1103. sz. út menti terület szabályozási tervének módosítása”, illetve „Páty Község Önkormányzata és a MILTON 2006 SOCIEDAD LIMITADA között kötendő Településfejlesztési együttműködési szerződés” tárgyában. Ennek eredményeként 90/2010. (II. 22.) számú határozatával módosította a 140/2006. (IV. 26.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti tervét, illetve megalkotta 7/2010. (II. 22.) sz. rendeletét a helyi építési szabályzat módosításáról, mely vonatkozásában a hatályba lépés időpontjaként 2010. március 31-ét állapította meg. Továbbá 97/2010. (II. 22.) sz. határozatával elfogadta az előterjesztéshez mellékelt Településfejlesztési együttműködési szerződést, illetve felhatalmazta a polgármestert a szerződés ellenjegyzését eszközlő ügyvéd kiválasztására.

35. A döntések következtében a Fejlesztő II. elképzelései szerint lehetővé válik újabb funkciók – az OTÉK településközponti vegyes területre és az üdülőterületre vonatkozó szabályai szerint – elhelyezése a Golfpálya projekt területén és bővülhet az igénybe venni kívánt terület nagysága. A 90/2010. (II. 22.) számú határozatával módosított településszerkezeti terv a golfpálya területét különleges beépítésre nem szánt területté minősítette; míg a terület 30%-án beépítésre szánt területfelhasználási egységeket alakított ki. A beépítésre szánt területté minősített területek egy részén elhelyezhetővé vált a lakófunkció, a településközpont vegyes besorolású övezetek alkalmazása révén.

IV. Jogi értékelés

36. A vizsgálat az egészséges környezethez való alkotmányos jog érvényesülésével kapcsolatban visszásságokat tárt fel mind az állásfoglalás kibocsátásának időpontjában még részben hatályban levő, Golfpálya projekt területeire vonatkozó 140/2006. (IV. 26.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv, illetve a a szabályozási tervről szóló 7/2010. (II. 22.) sz. rendelete, mind pedig a vizsgálat időtartama alatt elfogadott, az állásfoglalás kibocsátásának időpontjában már hatályban levő 90/2010. (II. 22.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv-módosítás, illetve az állásfoglalás kibocsátásának időpontjában még hatályban nem levő 7/2010. (II. 22.) kt. sz. rendelettel elfogadott helyi építési szabályzat-módosítás, valamint szabályozási terv vonatkozásában.

A) A 2006. évi szabályozással összefüggő visszásságok

37. A szabályozási eljárás célja „Magyarország területén egyedülálló, nemzetközi versenyek lebonyolítására alkalmas, 27 lyukú golfpálya és hozzá kapcsolódó kiszolgáló létesítmények megvalósítása, Páty külterületének kb. 110 hektáros területén.” A területen a golfpályán felül a fejlesztési elképzelések, a szabályozási dokumentáció szerint a nemzetközi golfélethez kapcsolódóan konferenciaközpont, továbbá magas színvonalú szálláshelyek – mintegy 250 darab golfház – kerültek volna kialakításra. A szabályozás során módosítani kellett a település  120/2002. (X. 08.) sz. határozattal elfogadott településszerkezeti tervét az akkor érvényes és hatályos településrendezési eszközökben meghatározottaktól eltérő területhasználat miatt. Mivel a 2006. évi szabályozási eljárást megelőzően a tervezési terület vonatkozásában nem volt szabályozási terv, ezért ezen eljárás során alkották meg a szabályozási tervet is. A lefolytatott vizsgálat az egészséges környezethez való alkotmányos visszásságot eredményező problémákat, illetve szabálytalanságokat tárt fel mind a magasabb szintű jogszabályoknak való megfelelés, mind az Étv. 9. § szerint lefolytatott véleményezési eljárással kapcsolatban, amelyeket a következőkben mutatunk be.

a) A hatályos településrendezési eszközök ellentétesek a területrendezési terveket meghatározó törvényi előírásokkal

38. A területrendezési tervek és a településrendezési tervek vonatkozásában a legfontosabb alapelv és az Alkotmányban, valamint a településrendezésre vonatkozó joganyagban meghatározott követelmény az, hogy egymással összhangban kell lenniük. Hiszen csak így biztosítható az átgondolt területi tervezés megvalósítása, olyan térszerkezet kialakítása, amely a lakosság számára élhető környezetet teremt, és garantálja annak hosszú időn keresztüli fenntarthatóságát. A vizsgálat során a fentiekből következően alapvető szempontot jelentett annak feltárása, hogy a vizsgált településrendezési eszközök rendelkezései, elképzelései összhangban vannak-e a magasabb szintű jogszabályok által meghatározott területrendezési tervek elvárásaival.

39. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

40. Az országos, kiemelt térségi, megyei területrendezési és a településrendezési terveknek összehangolt, egymásra épülő rendszert kell alkotnia.

A területfejlesztésről és a területrendezésről 1996. évi XXI. törvény (Tftv.) 6. § d) pontja alapján az Országgyűlés törvénnyel elfogadja az ország és a Budapesti Agglomeráció területrendezési tervét.

A 23/B. § (2) bekezdése alapján a kiemelt térség területrendezési terve nem lehet ellentétes az ország területrendezési tervével, a megye területrendezési terve pedig az ország és a kiemelt térség területrendezési tervével.

A 23. § (4) bekezdés szerint a területfejlesztési és ágazati programok, valamint a településrendezési tervek készítése, egyeztetése és elfogadása során figyelembe kell venni az országos, regionális és megyei területrendezési tervben foglaltakat.

Az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. tv (továbbiakban: OTrT) 4. §(1) bekezdése szerint az ország településein, az egyes térségekben a területfelhasználásra és az építésre vonatkozó szabályokat e törvény rendelkezéseivel összhangban kell kialakítani. Az OTrT területi hatálya alóli egyedüli kivételként a törvény 3. § (2) bekezdésével a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet területét határozta meg a 2003-2008. közötti időszak vonatkozásában (2008: az OTrT felülvizsgálatának időpontja). Ezt követően azonban az OTrT területi hatálya Magyarország valamennyi településére, az ország teljes területére kiterjed, annak rendelkezéseit valamennyi településrendezési eljárás során alkalmazni kell.[1]

41. Mindebből következően az OTrT és a kiemelt térségek területrendezési terveinek tartalmi elemeit és a bennük megfogalmazott feltételeket a megyei, illetve a megye egy adott térségére készülő területrendezési tervekbe be kell építeni, elhatározásaikat pedig a településrendezési tervek készítésénél és elfogadásánál érvényesíteni kell.

42. E tervhierarchia a BATrT vonatkozásában azt jelentette, hogy a tervben figyelembe kellett venni és be kellett építeni - a terv méretarányának megfelelően pontosítva - az OTrT elhatározásait a területfelhasználásra, a térszerkezetet meghatározó elemekre, illetve a területhasználat szabályaira vonatkozóan.

A BATrT időbeli hatályára vonatkozóan a következő állapítható meg: aBATrT 21. § (1) bekezdése szerint a törvény 2005. szeptember 1-jén lép hatályba. Az Étv. 9. § (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza: „A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni.” Az Étv. – 2006. évben hatályos – 9. § (10) bekezdése szerint: a helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek készítése során a települést érintő jóváhagyott országos és térségi területrendezési terv rendelkezéseit figyelembe kell venni. Az előző jogszabályhelyek értelmezéséből az következik, hogy a hatályban levő, érvényes jogi környezetbe kell illeszkednie a tervezett településrendezési eszköznek, tehát a hatályban levő területrendezési tervek elvárásainak a BATrT területi hatálya alá tartozó települések 2005. szeptember 1. után indított, illetve ezen időpontban már folyamatban levő településrendezési eljárásaik során is érvényesülniük kell.

A BATrT1 § (1) bekezdése határozza meg a jogszabály területi hatályát. Eszerint a törvény hatálya Budapestre és Pest megyének a Budapesti Agglomerációhoz tartozó településeire, illetve települési önkormányzataira terjed ki. A Budapesti Agglomeráció területéhez tartozó települések felsorolását az 1/1. számú melléklet tartalmazza. Az 1/1. sz. melléklet felsorolásában szerepel Páty is, tehát Páty önkormányzatának településrendezési eljárásainak során a BATrT rendelkezéseinek érvényesülniük kell.

43. Az Étv. 1. § (1) bekezdésének a) és b) pontjai szerint a törvény hatálya kiterjed az épített környezet alakítása és védelme körébe tartozóan a települések területének rendezésére (a továbbiakban: településrendezés), valamint a településrendezés tervezésére (a továbbiakban: településtervezés).

44. Az OTÉK általános rendelkezéseinek körében az 1. §(1) rendelkezik arról, hogy területet felhasználni, továbbá telket alakítani, építményt, építményrészt, épületegyüttest építeni, átalakítani, bővíteni, felújítani, helyreállítani, korszerűsíteni és lebontani, elmozdítani, a rendeltetését megváltoztatni (a továbbiakban együtt: építési munka) és ezekre hatósági engedélyt adni a rendelet és mellékletei, valamint a helyi településrendezési eszközök (a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv) rendelkezései szerint szabad. A 2.§(1) bekezdése pedig meghatározza, hogy a területek felhasználásának, a telkek alakításának, továbbá az építésnek a feltételeit és módját a rendeletben foglaltak szerinti településrendezési tervben (településszerkezeti és szabályozási terv), illetőleg helyi építési szabályzatban kell meghatározni.

45. Fentiek alapján a településrendezési eszközök elfogadására irányuló eljárásnak, az elfogadott településrendezési eszközöknek meg kell felelniük mind az Étv., mind az OTÉK elvárásainak, nem tartalmazhatnak azokkal ellentétes rendelkezést. Meg kell felelniük továbbá a tervhierarchiában magasabb szinten álló területrendezési terveknek is, így Páty esetében 2003. július 1-jét követően az OTrT és 2005. szeptember 1-jét követően a BATrT feltételeinek is teljesülniük kell.

a/1 Az önkormányzat a BATrT megsértésével jelölt ki beépítésre szánt területet Telki közigazgatási határától számított 200 méteren belül

46. A Golfpálya projekt területe a már bemutatottak szerint a 2006. évi szabályozást megelőzően beépítésre nem szánt területként, mezőgazdasági terület területfelhasználási egységben szerepelt a 120/2002. (X. 08.) sz. határozattal elfogadott településszerkezeti tervben. Ahhoz, hogy a tervezett beruházás megvalósulhasson, 2006-ban a Golfpálya projekt teljes területét beépítésre szánt területté minősítették. A Golfpálya projekt területe Páty és Telki közigazgatási határa mentén helyezkedik el, a tervezési terület részben Páty közigazgatási határától számított 200 m-es távolságon belül helyezkedik el.

47. A 2006. évi teljes tervezési terület egybeesik a BATrT szerkezeti terve szerint Páty és Telki közigazgatási határán elhelyezkedő magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térség besorolás alá tartozó egységgel, amelyre vonatkozóan a BATrT kötelezően alkalmazandó rendelkezéseket tartalmaz.

48. A BATrT a települési térségre vonatkozó szabályok között az 5. § (3) bekezdésben előírja, hogy új beépítésre szánt terület a település közigazgatási határához 200 m-nél közelebb nem jelölhető ki, kivéve, ha a külön jogszabályban meghatározott területi (környezeti, társadalmi és gazdasági) hatásvizsgálat az ettől való eltérést indokolja.

49. A területi hatásvizsgálatra alapozott kivételes eltérés lehetőségét a Tftv. és az egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2004. évi LXXV. törvény vezette be. A területi hatásvizsgálatot az eltérés tárgyában nem folytattak le, így az eltérésre nem volt törvényes lehetőség.

50. A véleményezési eljárás során többen kifogásolták a BATrT vonatkozó szabályának megsértését. Így a 2006. március 21-én megtartott egyeztető tárgyalásról készült jegyzőkönyv szerint a Fővárosi és Pest megyei Földművelésügyi Hivatal észrevétele a következő volt: „A tervezett beépítés sűrűsége a különleges sport célhoz képest magas, és túl közel helyezkedik el a Telkivel közös közigazgatási határhoz, s így nem követi a 2005. évi LXIV. tv. 5. § (3) bekezdésben megfogalmazott elvet.”

Az észrevételre a következő tervezői válasz született: „A 2005. évi LXIV. tv. jelen területet, mint települési térséget jelölte ki, amit a Parlament a végszavazásnál fogadott el, ezért az 5. § (3) bekezdés szerinti előírás erre a területre nem vonatkozik…”

Az Állami Főépítész észrevételére adott tervezői válasz szerint: „Az elfogadott Budapesti Agglomeráció Területrendezési Tervbe jelen terület beépítésre került, ezzel az összhang megteremtődött.”

Telki Önkormányzata szintén felhívja Páty Önkormányzatának figyelmét, hogy szükséges a BATrT-tal való összhang biztosítása. Erre a felvetésre adott válasz megegyezik az Állami Főépítész részére megfogalmazott válasszal. A tervezői válasz 5. pontjában kiemeli, hogy Telkiben a már kialakult állapot szerint Páty közigazgatási határával közös szakaszon a lakóingatlanok a határvonalra települtek. 

51. Mindezek alapján vizsgálandó, hogy az érintett terület a településrendezési döntések idején új beépítésre szánt területnek minősült-e, és így alkalmazni kellett-e rá a 200 méteres védőtávolságot előíró szabályt.

52. Az eljárás idején hatályos településszerkezeti terv szerint a tervezési terület beépítésre nem szánt, mezőgazdasági terület volt. A BATrT szerint magas zöldfelületi arányú települési térség.

Az OTrT-nek a településrendezési eljárás idején hatályos 2. § 11. pontja szerint a települési térség az országos területrendezési tervben alkalmazott területfelhasználási kategória, amelybe elsősorban települési területek tartoznak.

A települési terület fogalmát a 10. pont határozza meg a következők szerint: a beépítésre szánt területek közül a település belterületének és a belterülethez közvetlenül csatlakozó külterületi beépítésre szánt területeinek együttese.

53. A fogalmak meghatározásából megállapítható, hogy a települési térség nem jelent egyúttal beépítésre szánt területet, hiszen abba nem kizárólag, hanem elsősorban tartoznak beépítésre szánt területek. A BATrT települési térségre vonatkozó szabályait tartalmazó 5. § rendelkezései maguk is meghatároznak olyan területeket, amelyek beépítésre szánt területté minősítése egyáltalán nem lehetséges – függetlenül azoknak a települési térség kategóriába sorolásának tényétől. Ilyeneknek minősülnek pl. a nagyvízi meder kategóriába sorolt területek. Ebből következően az, hogy a BATrT települési térségként határozza meg a golfpálya projekt területét, nem jelenti azt, hogy egyúttal beépítésre szánt területnek is kell azt tekinteni.

54. Emellett az Országgyűlés az általa alkotott törvénnyel nem is rendelkezhet egy a hatályos településrendezési eszközökben beépítésre nem szánt terület beépítésre szánt területté történő átminősítéséről.

55. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a településrendezés önkormányzati feladat. A települési önkormányzat hivatali szervezetének feladata a településrendezési eszköz elfogadására irányuló eljárás lefolytatása, a település képviselő-testületének feladata az előkészített – konkrét lehatárolásokat tartalmazó – anyag elfogadása. Tehát az adott település közigazgatási területének vonatkozásában az OTÉK szerinti beépítésre szánt területek lehatárolásának meghatározására a települési önkormányzat jogosult, más természetes, illetve jogi személynek erre nincs felhatalmazása. Így tehát a BATrT törvény megalkotása során a jogalkotó sem minősíthet át egyes területeket beépítésre szánt területekké, csupán az egyes övezetekbe tartozó területekhez kapcsolódó területfelhasználásra vonatkozó lehetőségeket és alapvető korlátokat, annak háttérfeltételeit, kereteit állapíthatja meg.

56. Az egyes települések településrendezési eszközeiben beépítésre nem szánt területek a BATrT törvény mellékleteiben található területi lehatárolástól függetlenül beépítésre nem szánt területnek minősülnek a beépítésre szánt területté minősítő önkormányzati képviselő-testületi döntésig.

57. A fentiekből következően a Golfpálya projekt területe a 2006-ban elfogadott településrendezési eszközökkel vált beépítésre szánt területté, vagyis a BATrT. 5. § (3) bekezdése alkalmazásában „új beépítésre szánt” területnek minősült.

Új beépítésre szánt területként tehát nem volt kijelölhető Telki közigazgatási határától számított 200 méteren belül.

58. A BATrT részletes miniszteri indokolása szerint „a települések beépítésre szánt területeinek összenövését gátló szabály, amely szerint új beépítésre szánt terület nem jelölhető ki a település közigazgatási határához 200 m-nél közelebb, fontos - lényegében egyedüli - eszköze a strukturált térszerkezet alakításának, a települési identitás erősítésének, valamint a zöldövezet kialakításának.” A jogalkotó tehát a zöldterületek védelme, így a fenntartható településfejlesztés egyik fontos eszközeként tekint a beépítés korlátozásának itt bemutatott szabályára.

59. A vizsgált – a 120/2002. (X. 08.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv 140/2006. (IV. 26.) kt. határozattal elfogadott módosítása és az ezen alapuló 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendelettel elfogadott szabályozási terv – településrendezési eszközök tehát ellentétesek BATrT 5. § (3) bekezdésében foglalt előírással, mert a 200 méteres védőtávolságon belül jelölnek ki új beépítésre szánt területet, így azokat a BATrT rendelkezéseinek megsértésével, a fenntartható fejlődést biztosító garanciális rendelkezés figyelmen kívül hagyásával fogadta el az önkormányzat.

a/2  Az önkormányzat a BATrT megsértésével jelölte ki beépítésre szánt területként a magas zöldfelületi arányú települési térség teljes területét

60. A 2006. évben elfogadott településrendezési eszközök a Golfpálya projekt teljes területét beépítésre szánt, különleges sportolási célú területbe sorolták. Erre azonban a hatályos jogszabályok alapján nem volt lehetőség.

61. A BATrT 5. § (6) bekezdése szerint a magas zöldfelületi arányú települési térségbe - elsősorban rekreációs funkcióval rendelkező - összességében alacsony beépítettségű területek tartoznak.

A (7) bekezdés alapján a magas zöldfelületi arányú települési térség legfeljebb 30%-án beépítésre szánt településközponti vegyes, üdülő- és különleges terület, legalább 70%-án pedig beépítésre nem szánt közlekedési és közműterület, zöldterület, erdőterület, mezőgazdasági és vízgazdálkodási terület alakítható ki.

Ezek a rendelkezések a törvény hatálybalépésének időpontjától kezdve változatlanok.

62. A Golfpálya projekt területe 100%-ban egybeesik a BATrT szerkezeti terve szerint magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térség besorolás alá tartozó területfelhasználási egységgel.

A BATrT szerkezeti tervében Páty Telki út mentén lehatárolt tervezési terület egésze tehát az OTÉK szerinti „Különleges sportolási célú terület” besorolást kapott .

63. A településrendezési eszközökben meghatározható területegységek körét, illetve az azokra vonatkozó részletes szabályokat az OTÉK határozza meg. Ennek 6. § (1) bekezdése szerint a városok és községek (a továbbiakban együtt: település) igazgatási területét építési szempontból

a) beépítésre szánt (beépített, további beépítésre kijelölt) területbe, illetve

b) beépítésre nem szánt területbe kell sorolni.

A (3) bekezdés a) pontja szerint a település igazgatási területének beépítésre szánt területein a következő területfelhasználási egységek különböztethetők meg: 1. lakó-, 2. vegyes-, 3. gazdasági-, 4. üdülő, 5. különleges beépítésre szánt területek.

64. Az OTÉK 24. §(1) bekezdése alapján a különleges területbe azok a területek tartoznak, amelyek a rajtuk elhelyezendő építmények különlegessége miatt (meghatározott helyhez kötöttek, jelentős hatást gyakorolnak a környezetükre vagy a környezetük megengedett külső hatásaitól is védelmet igényelnek) a további beépítésre szánt területi kategóriába tartozó területektől eltérő sajátosságokkal rendelkeznek. A (3) bekezdés tartalmazza a különleges területek fajtáinak felsorolását, amelynek 5. pontja szerint nagykiterjedésű sportolási célú területek a különleges beépítésre szánt területek besorolás alá sorolhatók.

65. Ebből következően megállapítható, hogy az elfogadott szabályozás a Golfpálya projekt területének, mint a BATrT szerkezeti tervében magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térség területnek nem csupán a 30%-át, hanem a teljes területét beépítésre szánt területté minősítette és ezzel súlyosan megsértette a BATrT. 5. § (6) bekezdésének, a zöldterületek megóvását, a túlzott beépítések elkerülését biztosítani hivatott rendelkezését.

66. A fenti a/1 és a/2 alcímekben kifejtettek alapján megállapítható, hogy a 120/2002. (X. 08.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv 140/2206. (IV. 26.) kt. határozattal elfogadott módosítása és az ezen alapuló 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendelettel elfogadott szabályozási terv a BATrT garanciális rendelkezéseivel ellentétes. Így nem érvényesült az Alkotmány 44/A § (2) bekezdésének elvárása, mely szerint a települési önkormányzat nem alkothat magasabb szintű jogszabállyal ellentétes helyi rendeletet.

67. Megállapítható tehát, hogy a 2006. évi szabályozás elfogadásának időpontjában a hazai jogszabályi környezet nem tette lehetővé a 110 hektáros, magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térség besorolású területena tervezett, 78 hektáros golfpálya és annak kiszolgáló létesítményei, valamint a 250 darab golfház elhelyezését. Ennek ellenére a településrendezési eszközök lehetőséget teremtettek a Golfpálya projekt megvalósítására.

68. Az egészséges környezethez való jog objektív, intézményvédelmi oldalából következően a közhatalom gyakorlói – az állam és az önkormányzatok – elsődleges felelőssége, hogy a jogalkotás és a jogalkalmazás során a jövő nemzedékek iránti felelősség jegyében a lehető legteljesebb mértékben érvényesítse a fenntartható fejlődést biztosító környezetvédelmi jogszabályi előírásokat. Az egészséges környezethez való joggal összefüggő alkotmányos visszásságot idézett tehát elő az önkormányzat azzal, hogy jogalkotása során megsértette a BATrT fenntartható fejlődést és a környezet védelmét szolgáló garanciális rendelkezéseit.

b) A településendezési eszközöket az eljárási szabályok megsértésével fogadták el

69. Az Alkotmánybíróság 16/2008. számú határozatában kifejtette, hogy a településrendezés olyan jogalkotási folyamat, amelynek során az önkormányzati autonómia nem érvényesülhet teljeskörűen. Az eljárás során érvényesülniük kell – többek között – azoknak a garanciális szabályoknak, amelyeket a fenntartható településfejlesztés követelményeinek érvényesíthetősége érdekében határozott meg a törvényalkotó. Körükben kiemelésre érdemesek a véleményezési eljárás alátámasztására szolgáló egyes munkarészek készítésére vonatkozó előírások, a társadalmi részvétel – érintett lakosság, érdekképviseleti szervek, civil szervezetek részvételének – biztosítása. A jogszabályok megalkotására vonatkozó előírások maradéktalan alkalmazása alapvető követelmény a jogbiztonság és ezen keresztül is az egészséges környezethez való jog érvényesítése érdekében.

b/1) Az önkormányzat a településszerkezeti terv és a szabályozási terv véleményezését visszásságra vezető módon egyetlen közös eljárásban folytatta le

70. A településrendezésnek biztosítania kell a közérdek (országos, térségi és települési) és a jogos magánérdekek összehangolásával a település területfelhasználásának és infrastruktúra hálózatának fejlesztési lehetőségét az építés helyi rendjének szabályozásával, oly módon, hogy az tegye lehetővé a település fejlődésének fenntarthatóságát és a természeti, táji, környezeti és építészeti értékek védelmét, fejlesztését és segítse elő az erőforrások kíméletes hasznosítását. A településrendezés tehát lényegében a település területének megfelelő felhasználását, a kedvező településszerkezet és településkép kialakítását, továbbá a település működőképességét biztosító feladatok megvalósítását jelenti. Ennek a feladatnak a teljesítését szolgálják az egyes településrendezési eszközök.

71. Az Étv. 7. § (3) bekezdése meghatározza a településrendezés eszközeinek körét, így ilyennek tekinthető:

a) a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képviselő-testülete határozattal állapít meg (2. § 27. pont: 27. Településfejlesztési koncepció: a fejlesztés összehangolt megvalósulását biztosító és a településrendezést is megalapozó, a település közigazgatási területére kiterjedő önkormányzati településfejlesztési döntéseket rendszerbe foglaló, önkormányzati határozattal elfogadott dokumentum, amely a település jövőbeni kialakítását tartalmazza. A fejlesztési koncepció elsősorban településpolitikai dokumentum, amelynek kidolgozásában a természeti-művi adottságok mellett a társadalmi, a gazdasági, a környezeti szempontoknak és az ezeket biztosító intézményi rendszernek van döntő szerepe.)

b) a településszerkezeti terv, amelyet az önkormányzati településfejlesztési döntés figyelembevételével a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és határozattal állapít meg (2. § 28. pont: Településszerkezeti terv: az a településrendezési terv, amely meghatározza a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési irányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését.

c) a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és rendelettel állapít meg (2. § 11. és 20. pont: 11. Helyi építési szabályzat: az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító települési önkormányzati rendelet; 20. Szabályozási terv: az a településrendezési terv, amely a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket megállapító építési előírásokat térképen, rajz formájában ábrázolja.

72. A fentiek alapján a településszerkezeti terv a település közigazgatási területére vonatkozó területi hatállyal a hosszabb távú fejlesztésének térbeli kereteit meghatározó dokumentum. Mindebből következően a településszerkezeti terv az a településpolitikai dokumentum, amely tartalmazza a település teljes közigazgatási területére vonatkozóan a település területének felhasználását, oly módon, hogy megalkotása során tekintetbe veszi a szomszédos vagy más módon érdekelt települések alapvető jogait és rendezési terveit is. Tehát a településszerkezeti terv szolgál alapul a település teljes, vagy egyes – legalább telektömbnyi – területére készülő tervdokumentumnak is, a település teljes területére vonatkozó településszerkezeti terv nélkül helyi építési szabályzat és szabályozási terv nem fogadható el.

Ezzel szemben a helyi építési szabályzat elsődlegesen azt határozza meg, hogy az egyes ingatlanok milyen feltételekkel építhetők be, azt esetlegesen milyen építési jogi korlátozások terhelik. A helyi építési szabályzatban az egyes építési övezetek, illetve övezetek vonatkozásában meghatározott követelmények területi lehatárolása a szabályozási tervben történik, amely, – amennyiben elkészül – a helyi építési szabályzat mellékletét képezi. A két utóbbi dokumentum tehát az egyes ingatlanok vonatkozásában jogokat, illetve kötelezettségeket állapít meg, ezért azok elfogadására a települési önkormányzat rendelet alkotásával jogosult.  

73. Megállapítható tehát, hogy különbözik egymástól az egyes településrendezési eszközök rendeltetése, feladata. Együttesen kell biztosítaniuk a településrendezés Étv. 7. § által rögzített célját.

74. Az Étv. 7. § különbséget tesz az egyes településrendezési eszközök jogi kötőereje között is. Eszerint a településfejlesztési koncepciót és a településszerkezeti tervet a képviselő-testület határozattal fogadja el, míg a helyi építési szabályzatot és szabályozási tervet rendelettel állapítja meg.

75. Az Étv. az egyes településrendezési eszközök elfogadására irányuló eljárás részletes szabályainak tárgyalása során részben eltérő rendelkezéseket tartalmaz az egyes településrendezési eszközök vonatkozásában. Így a településszerkezeti terv esetén tágabb körben határozza meg a véleményezési eljárásban részt vevőket – a véleményezési eljárásban résztvevőként meghatározva például a megyei önkormányzatot is –, valamint a véleményezési eljárás során elkészítendő tervezési dokumentáció tartalmának vonatkozásában is eltérések vannak – hiszen a településfejlesztési koncepciót is mellékelni kell a településszerkezeti tervhez készülő véleményezési anyaghoz.

76. Az Étv. a véleményezési eljárás szabályait tartalmazó 9. § (2) bekezdésében a településrendezési eszközök előzetes véleményezésének szabályai körében a következőképp rendelkezik:

9. § (2) A településrendezési eszköz kidolgozása előtt – beazonosítható módon – meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ki kell nyilvánítani a rendezés célját és várható hatását oly módon, hogy az érintettek azzal kapcsolatban 15 munkanapon belül javaslatokat, észrevételeket tehessenek, véleményt nyilváníthassanak.

A törvény településrendezési eszközről rendelkezik, tehát valamennyi elfogadásra, vagy módosításra tervezett településrendezési eszköz esetén külön településrendezési eljárás lefolytatása szükséges.

77. Az Étv. céljaiból, az előzőekben említett általános szabályokból nem következik annak lehetősége, hogy az egyes – előzőek alapján egymástól feladatukban, eljárási rendjükben eltérő – településrendezési eszközök elfogadására irányuló eljárások összevonhatók lennének, tehát azok elfogadására irányuló eljárásnak külön dokumentációval, egymástól elkülönülve, eltérő eljárási szabályok alapján, de egységes koncepció szerint kell lefolyniuk.

78. A településszerkezeti terv átfogó, koncepcionális, általános látásmódot és tervezést, a település és környezete egységben való szemléletét igényli. Ennek megfelelően a település egészének, a fejlődés tágabb összefüggéseinek, viszonyrendszereinek vizsgálata nélkülözhetetlen. Biztosítani kell a szomszédos településekkel, a tágabb természetes és épített környezettel való harmonikus fejlődés lehetőségeinek és feltételeinek megteremtését. Ezt hivatottak érvényesíteni a fent ismertetett eljárási különbözőségek, többletelemek is.

A településrendezési eszközök ilyetén jellege, funkciója és lényege feltétlenül szükségessé teszi, hogy azokat egymást követően, és így egymásra épülve dolgozzák ki és fogadják el. Az általános, rendszerszintű gondolkodás alapozhatja meg az egyedi előírások megállapítását. Ezt fogalmazza meg az Étv. 7. § (3) bekezdésének c) pontja, amikor kimondja, hogy a helyi építési szabályzatot és a szabályozási tervet a településszerkezeti terv alapján kell kidolgozni.

79. Mindebből következően az, ha a településszerkezeti terv és a helyi építési szabályzat és szabályozási terv kidolgozására és elfogadására irányuló eljárásokat egyetlen eljárásban „egyesítik”, és ezáltal az érdemben egymásra épülő döntéshozatalt elkerülik, több szempontból is visszásságra vezet. Éppen a településrendezési eszközök fent említett különbözősége okán nem lehetséges az azokkal szemben megfogalmazódó elvárásokat, követelményeket egy eljárásban megfelelően teljesíteni. Egy ilyen egyesített eljárás nem alkalmas arra, hogy annak eredményeként az egyes településrendezési eszközök rendeltetésüket betöltsék, hiszen a településrendezési eljárás óhatatlanul a konkrét szabályozási cél – az adott beruházás megvalósítása – kizárólagos figyelembevételére és ezzel együtt minden egyéb érdek érvényesítésének mellőzésére irányul. Ekképpen a településrendezési eljárás kiüresedik és formálissá válik, eleve kizárja a meglapozott és rendszerszintű, felelősségteljes és jövőbe tekintő tervezést.

80. A rendelkezésre álló adatok szerint megállapítható, hogy a 2006. évi szabályozás során a vonatkozó településrendezési eszközök módosítására, illetve megalkotására irányuló véleményezési eljárásokat együttesen, egy eljárásként folytatták le. Egyetlen Dokumentáció I. készült a településszerkezeti terv, valamint a helyi építési szabályzat és szabályozási terv véleményezéséhez, továbbá valamennyi levelezést összevonva folytatta le az Önkormányzat. Az eljárás csupán a képviselő-testület döntéshozatalánál különült el egymástól.

81. Mivel egy ilyen egyesített eljárás a környezetvédelmi és fenntarthatósági szempontok megfelelő vizsgálatát, súlyozását és érvényre juttatását is nagymértékben megnehezíti, vagy akár el is lehetetleníti, ezért a fenti eljárás az egészséges környezethez való joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot jelent.

b/2) A véleményezési eljárás Étv. 9. § (6) bekezdés rendelkezéseinek sérelme a véleményezési eljárás során

82. A 2006. évi szabályozás eljárási rendjének részletes elemzését nem állt módunkban elvégezni, hiszen nem állt rendelkezésre az eljárást lefolytató önkormányzatnál a teljes dokumentáció.

Az Étv. 9. § szerinti véleményezési eljárás (6) bekezdés szerinti szakaszával kapcsolatban azonban így is feltárható volt súlyos eljárási vétség, amelyet a következőkben elemzünk.

83. Az Étv. 9. § (4) bekezdése tartalmazza az ellentétes vélemények tisztázására szolgáló egyeztető tárgyalás szabályait, mely szerint az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt.

A 9. § (6) bekezdés a véleményezési eljárás befejezését jelentő eljárási szabályokról rendelkezik. Ennek körében kiemelhető a teljes dokumentáció helyben szokásos módon történő kifüggesztésére, valamint a főépítészi (végső) véleményezés megkérésére irányuló kötelezettség.

A véleményezési eljárás befejezése után a szabályzatot, illetőleg a terveket az elfogadásuk előtt – a (3)-(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt – a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából:

a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az illetékes területi főépítészeti iroda útján a miniszternek,

b) egyéb szabályzatot és terveket a területi főépítésznek.

84. Páty község által lefolytatott 2006. évi eljárással összefüggésben megállapítható, hogy az Étv. 9. § (4) bekezdés szerinti egyeztető tárgyalást 2006. március 21-én tartották meg, amelyre meghívást kapott a véleményezési eljárásban részt vevő valamennyi államigazgatási szerv, valamint civil szervezet.

Ugyanakkor a tervezési dokumentációt az Étv. 9. § (6) bekezdés alapján már ezt megelőzően 2006. március 9-én kifüggesztették (2006. április 10-ig).

A kifüggesztés kezdő időpontjában tehát még nem fejeződött be az Étv. 9. § (2)-(4) bekezdés szerinti véleményezés, így nem állhatott rendelkezésre az egyeztető tárgyalásról készült jegyzőkönyv sem. Az érintett lakosságnak így nem állt módjában a törvény felhatalmazása alapján megismerni és észrevételeket tenni a végleges dokumentáció tekintetében.

85. Az Étv. szabályaival ellentétes az olyan véleményezési eljárás, amely során nem érvényesül az Étv. 9. § szerint meghatározott eljárási rend. Az Étv. 9. § (6) bekezdés szerinti helyben szokásos módon történő kifüggesztés a társadalmi részvétel elve érvényesíthetőségének fontos garanciális szabálya. Segítségével biztosítható, hogy olyan településrendezési döntések szülessenek, amelyek élvezik az érintett lakosság támogatását.

86. Tekintettel arra, hogy az Étv. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el, a 120/2002. (X. 08.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv 140/2206. (IV. 26.) kt. határozattal elfogadott módosítása és az ezen alapuló 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendelettel elfogadott szabályozási terv elfogadása jogszabálysértő volt.

Megjegyezzük, hogy az eljárás alátámasztja a b/1. alcímben kifejtetteket, azt, hogy az önkormányzat az egyeztetési tárgyalást formálisnak tekintette, a módosítással és így a beruházással szemben esetlegesen megfogalmazó véleményeket, szempontokat nem megfelelően kezelte, hiszen a kész tervezetek kifüggesztésének korai időpontja óhatatlanul arra utal, hogy az egyeztető tárgyaláson elhangzottakat eleve nem kívánták figyelembe venni.

87. A fenti b/1 és b/2 pontokban kifejtettek alapján megállapítható, hogy a 120/2002. (X. 08.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv 140/2206. (IV. 26.) kt. határozattal elfogadott módosítása és az ezen alapuló 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendelettel elfogadott szabályozási terv elfogadása az eljárási szabályok megsértése folytán is alkotmányos visszásságot okozott az egészséges környezethez való joggal összefüggésben.

B) A 2008. évben induló eljárással összefüggő visszásságok

88. A Dokumentáció II. előzményként ismerteti a 2006. évben elfogadott szabályozást, és a megbízás körülményeinek bemutatása során kifejti, hogy „a megváltozott fejlesztési igények és a módosult jogszabályi környezet miatt a település Önkormányzata elhatározta a hatályos rendezési terv és a vonatkozó helyi építési szabályzat módosítását. […] A területre vonatkozó „masterplan”-t a befektető a Jean Nouvel építészirodával készíttette el.”

A megváltozott beruházó megváltozott igényei alapján a településrendezési eszközök módosítása a Golfpálya projekt 2008. évi területének mintegy 30%-án intenzív beépítést, összességében hozzávetőleg 1400-1600 lakás, illetve mintegy 300 üdülőingatlan elhelyezésére adna lehetőséget. Ennek eredményeként Páty Község jelenlegi lakossága jelentős mértékben – akár 6000 fővel – növekedhetne, ami a jelenlegi lakosság megduplázódását eredményezné. A jelenleg is közlekedési gondokkal küzdő agglomerációs térségben további konfliktusok forrása lehet egy ilyen nagyarányú fejlesztés, ha az a környezetvédelem és a fenntartható fejlődés követelményeivel nincs összhangban.

a) Az elfogadott településrendezési eszközök a BATrT. és az OTÉK rendelkezéseivel ellentétesen sorolják be a területet különleges beépítésre nem szánt területnek

89. A 2006. évi szabályozás ismertetésénél kifejtettük azt a jogszabályi környezetet, amelynek a településrendezési eszközök megalkotása során érvényesülniük kell. Ezért a jogszabályi hierarchia részletes ismertetésétől ennél a pontnál eltekintünk, csupán utalunk arra az alapvető követelményre, hogy a településrendezési eszközök elfogadására irányuló eljárásnak, az elfogadott településrendezési eszközöknek meg kell felelniük mind az Étv., mind az OTÉK elvárásainak, nem tartalmazhatnak azokkal ellentétes rendelkezést. Meg kell felelniük továbbá a tervhierarchiában magasabb szinten álló területrendezési terveknek is, így Páty esetében az OTrT és a BATrT feltételeinek is teljesülniük kell. Ezért a 2008. évi eljárás során is vizsgáltuk a tervhierarchia követelményeinek összhangját és aggályosnak találtuk mind a választott OTÉK beépítésre nem szánt terület övezeti kategóriáját, mind a BATrT magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térség szabályainak érvényesülését.

90. Páty Község 2008. évben induló településrendezési eljárásával módosított és 90/2010 (II. 22.) kt. határozatával elfogadott településszerkezeti terve a Golfpálya projekt területén található tervezett golfpálya területét különleges beépítésre nem szánt terület kategóriába sorolja.

A golfpálya területére alkalmazott területfelhasználási módot azonban az eljárás időpontjában sem az OTÉK, sem a BATrT vonatkozó rendelkezései nem tették lehetővé.

91. Az OTÉK 6. § (3) bekezdése tartalmazza a beépítésre szánt területek, illetve beépítésre nem szánt területek esetén kialakítható területfelhasználási egységek meghatározását. A jogszabály 2008. május. 28-án, a 2008. évi eljárás megindításának időpontjában hatályos szövege szerint:

Az igazgatási terület

a) beépítésre szánt területeit az építési használatuk általános jellege, valamint sajátos építési használatuk szerint

1. lakó-,

2. vegyes-,

3. gazdasági-,

4. üdülő-, valamint

5. különleges-,

b) beépítésre nem szánt területeit

1. közlekedési- és közműelhelyezési, hírközlési-,

2. zöld-,

3. erdő-,

4. mezőgazdasági,

5. vízgazdálkodási,

területekként lehetett megkülönböztetni.

92. A különleges beépítésre nem szánt terület kategóriáját csak az OTÉK módosításáról rendelkező 182/2008. (VII. 14.) Korm. rendelet vezette be. A kormányrendelet rendelkezéseit a 2008. november 12. után indult ügyekben kell alkalmazni. A módosítás hatályba lépését követően a 30/B. § (1) bekezdésének b) pontja a különleges beépítésre nem szánt területek kategóriáján belül lehetőséget biztosít nagykiterjedésű sportolási célú területek (golfpálya, lovaspálya stb.) kialakítására, elhelyezésére.

93. A Fejlesztés II. megvalósítását lehetővé tevő módosítást a képviselő-testület 2008. május 28-i ülésén határozta el, az Étv. 9. § (2) bekezdés szerinti előzetes véleményezési anyag kiküldése 2008 júniusában történt, melyre a válaszok 2008 nyarán megérkeztek. Megállapítható tehát, hogy az eljárás az OTÉK 182/2008. (VII. 14.) Korm. rendelettel történő módosításának hatálybalépését megelőzően indult.

94. Az eljárás tehát olyan időpontban indult, amely időpontban az OTÉK még nem tette lehetővé különleges beépítésre nem szánt terület kialakítását.

95. Ahogyan azt a korábbiakban kifejtettük, a Golfpálya projekt 2006. évi teljes tervezési területe egybeesik a BATrT szerkezeti terve szerint Páty és Telki közigazgatási határán elhelyezkedő magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térség besorolás alá tartozó egységgel.

A Golfpálya projekt 2008. évi területe ugyan bővebb annál, de a tervezési terület jelentős része azonos.

96. A BATrT 5. § (7) bekezdése szerint a magas zöldfelületi arányú települési térség legfeljebb 30%-án beépítésre szánt településközponti vegyes, üdülő- és különleges terület, legalább 70%-án pedig beépítésre nem szánt közlekedési és közműterület, zöldterület, erdőterület, mezőgazdasági és vízgazdálkodási terület alakítható ki.

Az előbbi rendelkezés tehát a magas zöldfelületi arányú települési térség területfelhasználására vonatkozóan állapít meg kötelező jellegű elvárásokat. Egyrészt meghatározza a beépítésre szánt területek és a beépítésre nem szánt területek arányát, másrészt meghatározza azokat a területfelhasználási módokat, övezeteket, amelyek kialakíthatók ebben a térségben. Ezeknek a követelményeknek együttesen kell érvényesülniük a településrendezési eszközökben.

97. A BATrT 5. § (7) bekezdése nem nevesíti valamennyi – elvileg lehetséges - területfelhasználási egységet a magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térségen belül, ezért kizárólag az itt meghatározott területfelhasználási egységek alakíthatók ki.

98. A beépítésre nem szánt területek meghatározása során így kizárólag a közlekedési és közműterület, zöldterület, erdőterület, mezőgazdasági és vízgazdálkodási terület kategóriákat tartalmazza. Nem rendelkezik viszont – az OTÉK későbbi változtatásaival létrejött – természetközeli, különleges beépítésre nem szánt terület kategóriájú egységekről.

99. Fontos kiemelnünk, hogy a BATT 21. § (6) – az Étv-ben szabályozott településszerkezeti tervhez hasonlóan – rendelkezik a törvény felülvizsgálatának kötelezettségéről, amely szerint a tervet 5 évente felül kell vizsgálni. Így nyilvánvalóan a felülvizsgálat keretén belül lehetőség van e jogi norma esetleges kiigazítására a törvény alapvető célkitűzéseinek, elveinek sérelme nélkül.

100. Telki és Budakeszi főépítészének az Étv. 9. § (3) bekezdése szerint küldött véleményére megfogalmazott tervezői válasz azzal érvelt, hogy: „Az OTÉK 2008. évi módosítása egy új beépítésre nem szánt területfelhasználási egységet vezetett be, a törvény 30/B §-ban, a különleges beépítésre nem szánt terület kategóriát. Egyértelműen a 30/B területfelhasználási egységbe sorolja az új törvény a golfpályát, mint nagykiterjedésű, sportolási célú területet. A tervezési területnek a BATT hatálya alá tartozó részén értelmezésünk szerint tehát 70%-ban, a törvényben nevesített területfelhasználási egységeken kívül, az OTÉK 30/B §-ában előírt különleges beépítésre nem szánt terület területfelhasználási egység is tervezhető.”

101. A tervezői válasszal ellentétben álláspontunk szerint a településrendezési eljárás lefolytatásának időpontjában hatályos BATrT nem tette lehetővé a magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térségen belül a különleges beépítésre nem szánt terület kialakítását.

102. Fentiekre tekintettel megállapítható, hogy az eljárás időpontjában hatályos jogi környezet – sem az OTÉK, sem a BATrT – nem tette lehetővé a különleges beépítésre nem szánt terület kategóriájának alkalmazását a Golfpálya projekt 2008. évi területére. Minderre tekintettel megállapítható, hogy a 90/2010. (II. 22.) kt. határozattal településszerkezeti terv módosítása és az azon alapuló szabályozási terv módosításáról szóló 7/2010 (II. 22.) kt. rendelet –ellentétes az OTÉK és BATrT rendelkezéseivel mivel a területet különleges beépítésre nem szánt terület kategóriába sorolja.

 

b) Az önkormányzat nem vette figyelembe a Pest Megyei Földhivatal törvényen alapuló észrevételeit és azokkal ellentétesen fogadta el a településrendezési eszközöket

103. A 2008. évben induló véleményezési eljárásban részt vevő Pest Megyei Földhivatal jelezte, hogy több vonatkozásban nem tartja elfogadhatónak a tervezett szabályozást. Egyrészt kifogásolta azoknak a termőföldeknek az igénybevételét, amelyek a Golfpálya projekt 2006. évi területéhez viszonyítva a Golfpálya projekt 2008. évi területében többletként jelentkeznek. Másrészt kifogásolta, hogy a 2006. évi szabályozást követően a Golfpálya projekt 2006. évi területére igényelt más célú hasznosítási engedély időbeli hatálya alatt az abban foglaltaktól eltérő területfelhasználást lehetővé tevő településrendezési döntés szülessen.

Véleményét azonban az önkormányzat nem vette figyelembe és úgy hozta meg településrendezési döntéseit.

104. Az Alkotmány már idézett 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

105. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben, a helyi építési szabályzatok vonatkozásában a 11/2004. (IV. 7.) AB határozatában a következőkre mutatott rá: „A helyi társadalmi viszonyok között fontos szerepet töltenek be az Ét. felhatalmazása alapján alkotott helyi építésügyi szabályzatok és a településrendezési tervek, miután ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. Ebből is következik, hogy a helyi építésügyi előírásoknak több követelménynek kell eleget tenniük: az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdéséből adódóan az e tárgyban alkotott önkormányzati rendelet sem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, a helyi építésügyi szabályzatnak és a települési rendezési tervnek figyelembe kell venni az országos településrendezési szakmai előírásokat, a település társadalmának igényét.”

106. Ebből következően az Étv. 9. § szerint folytatott véleményezési eljárás során nem maradhat fenn olyan vélemény, amely arra hívja fel a települési Önkormányzat figyelmét, hogy a tervezet elfogadása magasabb szintű jogszabályba ütközik. Vagyis a jogszabályon alapuló véleményben foglaltakat a tervezet előkészítése során figyelembe kell vennie az eljáró önkormányzati szerveknek vagy úgy, hogy a véleményező (esetleg felettes szerve) elfogadja a tervezői választ és ezt dokumentálják vagy úgy, hogy a tervet a véleménynek megfelelően módosítják.

107. Az Étv. 8. § (1) bekezdése szerint a településrendezés során figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendezés végrehajtásával bekövetkező változások az érintett lakosság életkörülményeiben hátrányos következményekkel ne járjanak. Ennek érdekében biztosítani kell a területek megfelelő felhasználását és az emberhez méltó környezet folyamatos alakítását, értékeinek védelmét. Ennek során különös tekintettel kell lenni – az e) és h) pontok alapján – a területtel és a termőfölddel való takarékos gazdálkodás; illetve a tájhasználat és a tájkép formálásának összehangolt érdekeire, a víz, a levegő, a talaj, a klíma és az élővilág védelmére.

108. Az Étv. tehát követelménynek tekinti, hogy a településrendezési eljárások során érvényesüljenek a termőfölddel való gazdálkodásra, illetve a talaj védelmére vonatkozó jogszabályi követelmények. Ezekre az elvárásokra tekintettel a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzat véleményezési eljárásában érdekelt államigazgatási szervek körét meghatározó OTÉK 3. sz. mellékletének 9. pontja szerint a földvédelem kérdéskörében az illetékes megyei földhivatal jogosult véleményt nyilvánítani.

109. A 2008. évben induló eljárások során Páty Község Önkormányzata megkereste az illetékességgel rendelkező Pest Megyei Földhivatalt, amely a megkeresésnek eleget téve a véleményezési eljárás különböző szakaszaiban kifejtette véleményét.

b/1) A földhivatal nem fogadta el a Golfpálya projekt területének újabb ingatlanokkal való bővítését termőföldvédelmi indokokra hivatkozással

110. A Étv. 9. § (3) bekezdése szerinti közbenső véleményezési eljárás során a Pest Megyei Földhivatal 2009. október 6-án kelt, 10.540-4/2009. számú levele szerint „az újonnan igénybevételre tervezett 020/23-24 hrsz-ú, 11 ha 4394 m² nagyságú szántó művelési ágú területek vonatkozásában, tekintettel azok részben átlagosnál jobb minőségére és a korábban engedélyezett (2006. évben a 10.696-6/2006. sz határozat), de azóta meg nem valósult nagyságú termőföld végleges más célú hasznosítására, a Földhivatal az újabb igénybevételt nem tartja indokoltnak és termőföldvédelmi szempontból támogathatónak az újabb igénybevétel tervezését.”

 

111. A fenti – 020/23 és 020/24 hrsz. – ingatlanok a Golfpálya projekt 2008 szerint oktatási célú intézményeknek biztosítanak lehetőséget. Amennyiben a későbbiekben lefolytatandó végleges más célú hasznosítás engedélyezésére irányuló eljárás során az illetékes földhivatal nem járul hozzá a más célú hasznosításhoz, az alapvető kihatással lehet Páty alapintézményi ellátottságának megfelelőségére, amely körülményeket a fenntarthatóság követelményének nem megfelelő fejlesztés által okozott visszásság című alfejezetben elemzünk.  

 

112. A termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX törvény 11. § (1) bekezdése szerint termőföldet más célra csak kivételesen – elsősorban a gyengébb minőségű termőföld igénybevételével – lehet felhasználni.

A (2) bekezdés kimondja, hogy az átlagosnál jobb minőségű termőföldet más célra hasznosítani csak időlegesen, illetőleg helyhez kötött igénybevétel céljából lehet.

A (3) bekezdés szerint a (2) bekezdés alkalmazása szempontjából helyhez kötött igénybevételnek kell tekinteni különösen a meglévő létesítmény bővítését, közlekedési és közmű kapcsolatainak kiépítését, valamint a bányaüzemet és az egyéb természeti kincsek kitermeléséhez szükséges létesítményt is.

(4) Az igénybevételt az indokolt szükségletnek megfelelő legkisebb területre kell korlátozni.

113. A Pest Megyei Földhivatal – a földvédelmi jogszabályi előírásokra tekintettel – nem támogatta a 020/23 és 020/24 hrsz-ú ingatlanok végleges más célú hasznosítását. Fenntartásait a településrendezési eljárás során jelezte, az egyeztető tárgyalást követő levelei szerint is fenntartja azokat. Mindennek ellenére az észrevételeit nem vették figyelembe, a településrendezési eszközöket változtatás nélkül elfogadták.

 

b/2) A földhivatal kifogásolta, hogy a Golfpálya projekt területén Vt területfelhasználási egység kijelölése eltér a más célú hasznosítást lehetővé tevő korábbi engedélytől

114. A Budakörnyéki Földhivatal 10.696-6/2006. számú Páty községben termőföld más célú hasznosításának engedélyezése tárgyában hozott határozata szerint: „a pátyi 020/4-5; 020/40-41; 020/44-53; 023/723; 025/15-18; 025/20-23; 028/1-9 hrsz-ek teljes területe és a 020/42 hrsz 3 ha 3989 m2 nagyságú része, tervezett megosztás után 020/56 hrsz; mindösszesen 119 ha 0383 m2 nagyságú szántó és legelő művelési ágú külterületi termőföld végleges más célú hasznosítását a települési önkormányzat képviselő-testülete 140/2006. (IV. 26.) számú településszerkezeti tervet módosító határozata, valamint a kérelmezett terület szabályozási tervét jóváhagyó 17/2006. (IV. 27.) sz. rendeletével összhangban különleges sportövezet (golfpálya, a golfpályához tartozó kiszolgáló épületek és szálloda, valamint 250 darab golfház) létesítése céljára engedélyezem.”

115. Az Étv. 9. § (2) bekezdése szerinti előzetes véleményezési eljárás során a Pest Megyei Földhivatal 10.337-6/2008. számú véleményében kifejtette, hogy a Budakörnyéki Földhivatal 10.696-6/2006. számú határozatában az előző pontban bemutatott ingatlanok vonatkozásában hozzájárult a termőföldek végleges más célú hasznosításához különleges sportövezet létesítése céljából. Ezért az előzetes véleményezési eljárás keretei között a Pest Megyei Földhivatal termőföldvédelmi szempontból nem emelt kifogást az előzetes véleményezési eljárásban szereplő tervezési területre vonatkozóan a településszerkezeti terv módosítása ellen.

116. Az Étv. 9. § (3) bekezdése szerinti közbenső véleményezési eljárás során a Pest Megyei Földhivatal 2009. október 6-án kelt, 10.540-4/2009. számú levelében fejtette ki álláspontját. A levélben részletesen bemutatta, hogy a tervezett igénybevétel a Budakörnyéki Földhivatal 10.696-6/2006. számú határozata által korábban engedélyezettektől mennyiben tér el. Így különösen kifogásolta azt, hogy a Vt (városközpont vegyes) területek kijelölése lakófunkció elhelyezését teszi lehetővé a tervezési területen.

117. Az Étv. 9. § (4) bekezdés szerinti egyeztető tárgyalásra elkészített tervezői válaszokban a Pest Megyei Földhivataltól érkező véleményt úgy jelenítették meg, mint ami módosítást nem igényel. Az Étv. 9. § (4) bekezdése szerinti egyeztető tárgyaláson készített feljegyzés szerint a Pest Megyei Földhivatal a részéről megfogalmazott észrevételeket fenntartotta, majd ezt ismét megerősítette a 2697-35/2009. számú, 2009. december 02-án kelt levelében.

118. A rendelkezésre álló adatok alapján megállapítható, hogy a tervezési terület jelentős részére vonatkozó végleges más célú hasznosítást fenti határozatával engedélyezte a Budakörnyéki Földhivatal 2006. évben, amelynek célja a golfpálya és annak kiszolgáló létesítményeinek, valamint 250 darab golfház – szálláshely funkcióval – elhelyezése. A határozat nem tartalmazott azonban hozzájárulást a lakófunkció létesítésére vonatkozóan. A hozzájárulás érvényességi ideje öt év, amely 2011. évben telik le.

119. A 2008. évben induló eljárások egyik lényeges célja volt, hogy a Golfpálya projekt 2008. évi területének 30%-án Vt, illetve üdülő övezetet hozzon létre.

A tervezett Vt övezet az OTÉK 6. § (2) bekezdésének meghatározása szerint beépítésre szánt terület, amely építési övezetre vonatkozó részletes szabályokat a 16. § tartalmazza. Így az (1) bekezdés kimondja, hogy a településközpont vegyes terület több önálló rendeltetési egységet magába foglaló, lakó és olyan helyi települési szintű igazgatási, kereskedelmi, szolgáltató, vendéglátó, szálláshely szolgáltató, egyházi, oktatási, egészségügyi, szociális épületek, valamint sportépítmények elhelyezésére szolgál, amelyek alapvetően nincsenek zavaró hatással a lakófunkcióra.

120. Megállapítható tehát, hogy a településközpont vegyes terület OTÉK által meghatározott funkciói között szerepel a lakófunkció biztosítása, amely mellett megjelenik a kereskedelmi és a szolgáltató intézményi funkció. A Vt településközponti vegyes funkció által lehetővé tett lakófunkció tehát eltér a területre vonatkozóan a Budakörnyéki Földhivatal 10.696-6/2006. sz. termőföldek végleges más célú hasznosításához való hozzájárulást tartalmazó határozatában foglalt – és 2011. évig érvényes – feltételektől.

121. Az Étv. szerint a település távlati fejlesztésének meghatározására szolgáló dokumentum a településszerkezeti terv. A helyi építési szabályzat és a szabályozási terv azonban az egyes telkek beépítésének konkrét feltételeit határozza meg. A településszerkezeti terv nem jogszabály, ebből következően az állampolgárokra, az ingatlanok tulajdonosaira közvetlen jogi hatással nem bír, előírásait az építési hatóságok hatósági tevékenységük során közvetlenül nem alkalmazhatják. A szabályozási terv ezzel szemben jogszabály, amelynek rendelkezései mindenkire kötelezőek. Az Étv. 9. § (9) bekezdése szerint a megállapított helyi építési szabályzatban és a jóváhagyott szabályozási tervben foglaltakat az érintett közigazgatási szerveknek a hatáskörüket érintő ügyekben eljárásaik során érvényesíteniük kell. A helyi építési szabályzat és a szabályozási terv alapján tehát okkal bízhat ezek területi hatálya alá tartozó területen ingatlan tulajdonával rendelkező személy, hogy a településrendezési eszközökben foglalt feltételekkel az ingatlanon beépítést valósíthat meg.

122. A fenti b/1 és b/2 pontokat összefoglalva megállapítható, hogy a településrendezési eljárásban nem vették figyelembe a Pest Megyei Földhivatal jogszabályon alapuló észrevételeit, és az azokban kifejtettekkel ellenétes tartalommal fogadta el az önkormányzat a  – 140/2006. (IV. 26.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv módosításáról szóló 90/2010. (II. 22.) kt. határozatot és a 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendelettel elfogadott szabályozási terv módosításáról szóló 7/2010. (II. 22.) kt. rendeletet – településrendezési eszközöket. Mivel a földhivatal törvényen alapuló véleménye a termőföldekkel való fenntartható gazdálkodást, a jó minőségű termőföldek és így a jövő nemzedékek számára nélkülözhetetlenül fontos és elpusztulása esetén pótolhatatlan erőforrások megóvását szolgálta, a vélemény figyelmen kívül hagyása az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásságot jelent, az így elfogadott településrendezési döntések pedig visszásságra vezethetnek.

c) A 2008. évben induló eljárások eljárási szabálytalanságai által okozott visszásságok

123. Az Alkotmánybíróság 16/2008. számú határozatában kifejtette, hogy a településrendezés olyan jogalkotási folyamat, amelynek során az önkormányzati autonómia nem érvényesülhet teljeskörűen. Az eljárás során érvényesülniük kell – többek között – azoknak a garanciális szabályoknak, amelyeket a fenntartható településfejlesztés követelményeink érvényesíthetősége érdekében határozott meg a törvényalkotó. Körükben kiemelésre érdemesek a véleményezési eljárás alátámasztására szolgáló egyes munkarészek készítésére vonatkozó előírások, a társadalmi részvétel – érintett lakosság, érdekképviseleti szervek, civil szervezetek részvételének – biztosítása. A jogszabályok megalkotására vonatkozó előírások maradéktalan alkalmazása alapvető követelmény a jogbiztonság és ezen keresztül az egészséges környezethez való jog érvényesítése érdekében.

c/1) A településrendezési eljárást a tervezett szabályozásra vonatkozó megfelelő információk közlése hiányában indította meg az önkormányzat

124. A településrendezési eljárások garanciális szabályai körében kiemelkedő jelentőségűek az eljárás megindításának rendelkezései, amelyek érvényesülésének sérelmét észleltük a szabályozás célja és várható hatásának meghatározásával kapcsolatban. Ezeket mutatjuk be a következőkben.

125. A településrendezési eljárás megindításának szabályait az Étv. 9. § (2) bekezdése tartalmazza. Ennek körében a törvény úgy rendelkezik, hogy a településrendezési eszköz kidolgozása előtt meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ki kell nyilvánítani a rendezés általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat, észrevételeket tehessenek.

Tehát az Étv. 9. § (2) bekezdés szerinti előzetes véleményezési eljárás abban az esetben indítható meg, ha a településrendezési eszköz kidolgozója meghatározza a rendezés alá vont területet, továbbá megalapozottan tud nyilatkozni a rendezés általános célja és várható hatása tekintetében. A jogalkotó ezeket a követelményeket együttesen határozta meg, a településrendezési eljárás szabályszerű megindítása csak abban az esetben lehetséges, ha valamennyi feltétel teljesül. A megfelelő tájékoztatás jelentősége abban áll, hogy ez alapján hozzák meg az OTÉK 3. számú mellékletében meghatározott szervek döntésüket arra vonatkozóan, hogy az eljárás további szakaszában részt kívánnak-e venni. Amennyiben ugyanis az érintett szerv olyan tartalmú nyilatkozatot tesz, hogy az eljárás további szakaszában nem kíván részt venni, a véleményezési eljárás következő, Étv. 9. § (3) bekezdésének megfelelő, közbenső véleményezési szakaszában a településrendezési eljárás lefolytatója az OTÉK 5. § (3) bekezdése alapján nem köteles a szerv részére eljuttatni az immár kidolgozott véleményezési anyagot.

126. A képviselő-testület 248-251/2008. (V. 28.) sz. határozataiban a Golfpálya projekt területére vonatkozóan elhatározta a terület szabályozási tervének és településszerkezeti tervének módosítását és döntött a településrendezési eljárások megindításáról. A képviselő-testületi ülésről készült jegyzőkönyv szerint a településrendezési eszközök módosítása azért szükséges, mert „Páty Telki út menti ún. golf-pálya céljára kijelölt terület tervezett beruházása a területre vonatkozó szerkezeti terv módosítását, szabályozási terv módosítását igényli.”

127. Az Étv. 9. § (2) bekezdése szerinti előzetes véleményezési eljárás a 2008. VI. 13-án kelt levelekkel vette kezdetét mind a településszerkezeti terv, mind a szabályozási terv módosítása vonatkozásában.

A településszerkezeti terv módosítására vonatkozó, 2348/2008. számú megkeresések szerint „Páty, Telki út menti területre, a 020/1,5; 020/40-53; 021/2; 023/7-20; 025/15-23; 028/1-9 hrsz-ú ingatlanokra vonatkozó, jelenleg érvényes településszerkezeti tervben rögzített területfelhasználási javaslat a terület új tulajdonosa által bemutatott területfelhasználási szándék megvalósítását nem teszi lehetővé. A beépítési szándék megvalósítását az Önkormányzat Képviselő-testülete támogatja, ez a jelenleg érvényes településszerkezeti terv módosítását igényli.” A továbbiakban arról is tájékoztatást ad a levél, hogy döntés született az önkormányzat részéről a Golfpálya projekt 2006. évi beépítésre szánt területének bővítéséről. A módosítás céljaként a dokumentum a tervezett területfelhasználáshoz történő igazodást jelölte meg. Azt azonban nem fejtette ki, hogy konkrétan mi volt az új tulajdonos által bemutatott területfelhasználási, beépítési szándék, ténylegesen mi lenne a tervezett területfelhasználás, és mit, milyen változásokat jelent az ehhez való igazodás, milyen módosítást tesz szükségessé.

A szabályozási terv módosítására vonatkozó 2349/2008. számú megkeresések szerint „a szabályozási terület új tulajdonosai által bemutatott beépítési javaslat” tette szükségessé az eljárás megindítását. Azt azonban szintén nem tartalmazta a levél, hogy ténylegesen mit tartalmazott a tulajdonosok által bemutatott beépítési javaslat, az milyen változásokat jelentett, milyen jellegű, intenzitású beépítésre vonatkozott a tulajdonos igénye, illetve annak milyen hatásai voltak várhatók.

128. A képviselő-testület a településrendezési eljárás megindítását mintegy másfél hónappal követően a 291/2008. (VII. 16.) sz. határozatával hatalmazta fel a polgármestert egy településfejlesztési együttműködési szerződés alapvető tartalmi elemeit meghatározó szándék-nyilatkozat kiadására. Ennek III. pontja szerint szabályozási terv megalkotására kerül sor a „Golf területen”. Az önkormányzat vállalásai szerint az „Önkormányzat megrendel, elkészíttet és megtárgyal egy olyan szabályozási terv javaslatot, amely megfelel a fejlesztőnek, ugyanakkor a fejlesztő vállalja a fejlesztési területek szabályozási tervének finanszírozását.” Azt is rögzíti a határozat, hogy a fejlesztő a következő testületi ülésig egyezteti szabályozási igényeit a fejlesztési területek vonatkozásában. Ugyanakkor a településfejlesztési szerződés felek általi aláírására, ellenjegyzésére nem került sor, és a képviselő-testület nem tárgyalta a fejlesztési elképzeléseket sem. Ennek ellenére az Étv. 9. § szerinti eljárás tovább folytatódott, melynek során 2009 augusztusában sor került a Dokumentáció II. alapján az Étv. 9. § (3) bekezdés szerinti véleményezésre is.

129. Ebből viszont az következik, hogy a képviselő-testület sem a településrendezési eljárás megindításáról született döntés, sem az Étv. 9. § (2) bekezdése szerint kezdeményezett előzetes véleményezés időpontjában nem rendelkezett olyan információkkal, amelyek a szabályozási területre vonatkozóan egyértelműen meghatározták volna a fejlesztési elképzeléseket. Ebből következően nem is nyilatkozhatott megalapozottan sem a településrendezés által elérni kívánt céllal, sem annak várható hatásaival kapcsolatban.

130. Megállapítható, hogy amennyiben a településrendezésért „jogi és politikai felelősséggel” rendelkező települési önkormányzat nem alakítja ki a település rövid és hosszú távú érdekeivel összhangban lévő fejlesztési célkitűzéseit, sőt még a tulajdonos, beruházó fejlesztési igényeire vonatkozó alapvető információkkal sem rendelkezik, nem képes eleget tenni az Étv. 9. § (2) bekezdésében meghatározott követelményeknek, hiszen nem képes meghatározni a tervezett elképzelések várható hatását, nem képes megfelelő tájékoztatást biztosítani az eljárásban részt vevők számára. Így nem indítható meg az Étv. 9. § (2) bekezdése szerinti előzetes véleményezési eljárás.

131. Minden érdeket és szempontot megfelelően értékelő, a környezet és a természet fenntarthatóságát a lehető legteljesebb mértékben előmozdító településrendezési döntés kizárólag akkor hozható meg, ha az arra irányuló eljárást a garanciális előírások megtartásával folytatják le és így a település fejlődését befolyásoló valamennyi lényeges körülményt érdemben vizsgálják és elemzik. Ha az ennek biztosítására szolgáló eljárási rendelkezéseket nem tartják be, akkor a településrendezési döntés nem lehet megalapozott. Minderre tekintettel az állapítható meg, hogy a környezet védelmét és fenntarthatóságát biztosító szempontokat és jogszabályokat a véleményezési eljárásban részt vevők, illetve maga az önkormányzat nem tudta az eljárás elejétől kellő időben megfelelően figyelembe venni, ezért az Étv. 9. § (2) bekezdés sérelme az egészséges környezethez való joggal összefüggő alkotmányos visszásságot jelent, a 90/2010. (II. 22.) öh. településszerkezeti terv-módosítás és az ezen alapuló helyi építési szabályzat módosításáról szóló 7/2010 (02. 22.) ör. helyi építési szabályzat az alapjoggal kapcsolatos visszásságra vezethet.

132. Az előzetes véleményezési eljárás lefolytatásával kapcsolatban további problémát vet fel a lakosság előzetes tájékoztatásának elmaradása, a társadalmi részvétel elvének sérelme, amely kérdéskört a következő részben részletesen elemzünk.

 

c/2) Az önkormányzat törvénysértően nem vonta be Pest Megye Önkormányzatát a településszerkezeti terv módosítására irányuló eljárásba

 

133. A településrendezési eljárások garanciális szabályai körében kiemelkedő jelentőségűnek tekinthető a véleményezési eljárásban részt vevők körére vonatkozó szabályanyag is, amelyek érvényesülésével kapcsolatban szintén sérelmet észleltünk a 2008. évben induló eljárások során a Pest Megyei Önkormányzat bevonásával kapcsolatban.

134. Az OTÉK 3. sz. melléklete meghatározza a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzat véleményezési eljárásában érdekelt államigazgatási szervek körét.

Az OTÉK 5. § (2) és (3) bekezdései szabályozzák azt a kérdéskört is, hogy az egyes államigazgatási szerveket az Étv. 9. § szerint meghatározott eljárás mely szakaszaiban szükséges megkeresni, véleményüket kikérni. E szerint az Étv. 9. § (2) bekezdésének b) pontja szerinti előzetes véleményezési eljárásba minden esetben be kell vonni az OTÉK 3. sz. mellékletében felsorolt államigazgatási szerveket. Az előzetes véleményezéshez az államigazgatási szerveket szintén tájékoztatni kell a rendezés alá vont területről, a rendezés általános céljáról és annak várható hatásáról. Az Étv. 9. § (3) bekezdése szerinti véleményezési eljárásba azokat az államigazgatási szerveket kell bevonni, amelyek az előzetes véleményezési eljárásban állásfoglalást tettek, illetve ezt kérték.

135. Az Étv. településszerkezeti tervről rendelkező 10. § (4) bekezdése ezen túlmenően további egyeztetési kötelezettséget állapít meg. Eszerint a településszerkezeti tervet a 9. § rendelkezésein túlmenően a megyei, a szomszédos települési önkormányzatokkal is véleményeztetni kell.

136. A rendelkezésre álló iratok alapján megállapítható, hogy Páty Község Önkormányzata a 2008. évben indított, a Golfpálya projektre vonatkozó területfelhasználási módokat megváltoztató településrendezési eljárás során nem kereste meg Pest Megye Önkormányzatát, így nem biztosított számára lehetőséget arra, hogy megismerje a tervezett módosításokat és az eljárás során kifejtse véleményét. Mulasztásával megsértette az Étv. 10. § (4) bekezdésében foglalt kötelezettségét. Ez egyúttal azt jelenti, hogy az Étv. 9. § szerinti eljárást nem folytatta le teljeskörűen.

137. Az Étv. 9. § (7) bekezdés általános érvénnyel mondja ki, hogy az (2)-(6) bekezdésekben meghatározott véleményezési eljárás lefolytatása nélkül településrendezési eszköz nem fogadható el. A véleményezési eljárás lefolytatása nélkül elfogadott településrendezési eszköz semmisnek tekintendő.

138. A fentiekből következően a 90/2010. (II. 22.) öh. sz határozattal elfogadott, településszerkezeti terv módosítására irányuló eljárás nem felelt meg az Étv. előírásainak, tehát a településszerkezeti terv módosításáról rendelkező 90/2010 (II. 22.) sz. határozat tervezetét a képviselő-testület nem fogadhatta volna el.

c/3) Az Étv. és Páty Község Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 5/2007.(IV.3.) sz. ö.r(továbbiakban: SZMSZ)rendelkezéseinek megsértésével nyújtották be az előterjesztéseket a képviselőtestületi ülésre

139. Az Étv. és az SZMSZ kötelező előírásokat tartalmaz a településrendezési eljárás befejező szakasza, a tervezetek elfogadása körében is. Ezeknek a rendelkezéseknek az érvényesülésével kapcsolatban is jogsértéseket tárt fel a vizsgálat, elsősorban az előterjesztések szabályosságával kapcsolatban.

140. A képviselő-testület 2010. február 22-i rendkívüli képviselő-testületi ülésén elfogadta a „Telki út melletti golfpálya és környezete” (020/61-37, 020/23-24, 028/1, 020/33,026 és 030/32 hrsz.) településszerkezeti és szabályozási tervének módosítását.

Ugyanezen rendkívüli testületi ülésen a 97/2010. (II. 22.) számú képviselő-testületi határozattal elfogadták a Fejlesztő II-vel kötendő településfejlesztési együttműködési szerződést.

141. Az SZMSZ 9. § rendelkezik a képviselő-testületi-előterjesztések szabályairól. Ennek körében meghatározza mind az előterjesztésre jogosultak személyét, mind az előterjesztések előzetes véleményezésének követelményeit.

A 9. § (2) bekezdése szerint az előterjesztést előzetesen meg kell küldeni véleményezésre:

„a) a tárgykör szerint illetékes szakbizottságnak (bizottságoknak);

b) törvényességi szempontból a jegyzőnek;

c) a Képviselő-testület által megbízott könyvvizsgálónak, ha az Ötv. 92/C § szerint az előterjesztés a könyvvizsgálói véleményezés körébe tartozik;

d) azoknak a szerveknek, amelyekkel a véleményeztetést, egyeztetést jogszabály írja elő.”

142. Páty Község Jegyzője megkeresésünk alapján rendelkezésre bocsátotta a 2010. február 22-i rendkívüli ülés három napirendi pontjának tárgyalásához készített előterjesztési anyagot, és a testületi ülésről készült jegyzőkönyv szövegét.

143. A rendelkezésünkre bocsátott anyagokból megállapítható, hogy azokban nem szerepel olyan adat, mely szerint az önkormányzat bármely bizottsága napirendjére tűzte, illetve tárgyalta volna valamely előterjesztés(ek) szövegét.

144. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 36.§ (3) bekezdése kimondja, hogy a jegyző köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.

Ennek érdekében az SZMSZ 9.§ (2) bekezdésében előírja, hogy az előterjesztést előzetesen meg kell küldeni véleményezésre – egyebek mellett – törvényességi szempontból a jegyzőnek.

Az SZMSZ 10.§ (2) bekezdés i) pontja előírja, hogy az előterjesztésnek tartalmaznia kell a jegyző írásbeli törvényességi észrevételét, kivéve a sürgősségi indítványt.

145. A 2010. február 22-i rendkívüli képviselő-testületi ülés három napirendi pontja közül csak a 2. napirendi ponthoz – amely a helyi építési szabályzat módosításáról szóló rendelet-tervezet – tartalmaznak jegyzői észrevételt az előterjesztési anyagok. Sem a településszerkezeti-terv módosítására meghatározott 1. napirendi ponthoz, sem a településfejlesztési együttműködési szerződés elfogadásáról szóló 3. napirendi ponthoz nem készült írásbeli jegyzői észrevétel.

146. A 2010. február 22-i rendkívüli képviselő-testületi ülésről készült jegyzőkönyv tanúsága szerint, az ülés elején képviselői kérdésként fogalmazódott meg Páty község jegyzőjéhez, hogy a képviselő-testületi ülés előterjesztéseit törvényességi szempontból véleményezte-e, illetve részt vett-e a településfejlesztési szerződés megszövegezésében.

A jegyző válaszában elmondta, hogy „nyilvánvalóan erre módom nem volt, aláírás előtt minden bizonnyal át fogom vizsgálni, tehát a jegyzői törvényességi észrevétel még az ellenjegyzés előtt is megtörténhet …”

147. Mivel az SZMSZ 10.§ (2) bekezdés szerint az előterjesztésnek tartalmaznia kell a jegyző írásbeli törvényességi észrevételét, kivéve a sürgősségi indítványt, és ezen az ülésen a szerződés tervezetét a jegyző írásban, de még szóban sem észrevételezte törvényességi szempontból, ezért álláspontunk szerint, a képviselő-testület ezen az ülésen a településfejlesztési együttműködési szerződéstervezetet nem tárgyalhatta volna, azt le kellett volna vennie a napirendről.

d) A településfejlesztési együttműködési szerződések alkalmazásával kapcsolatos alkotmányossági aggályok kérdésköre

148. A Golfpálya projekt területére készített településrendezési szabályozások elválaszthatatlanok a területen beruházni kívánó Fejlesztő I. és Fejlesztő II. által megfogalmazott fejlesztési elképzelésektől. 2006-ban a felek településfejlesztési együttműködési szerződést kötöttek, míg a Golfpálya projekt 2008. évi területének vonatkozásában csupán a szerződés tervezete készült el, annak megkötésére az állásfoglalás kibocsátásának időpontjáig nem került sor. A következőkben elemezzük a településrendezési szerződéssel kapcsolatos alkotmányossági aggályainkat.

149. Az Étv. – 2006. évi L. tv-el elfogadott – 2006. évi módosítása során alkotta meg a jogalkotó a településrendezési szerződésre vonatkozó joganyagot, amely a gyakorlatban korábban már kialakult, de jogilag nem szabályozott helyzet rendezésére biztosít jogi keretet. A településrendezési szerződés, a településfejlesztés fejlesztési típusú eszköze, amely a beruházni kívánó fejlesztőkkel együttműködve lehetővé teszi egyes közösségi célú fejlesztések magántőkéből való megvalósítását. A fenti jogszabályhely szerint a szerződés alanyai az önkormányzat és a településfejlesztési cél megvalósítója.

150. Az Étv. 30/A § -ának (2) bekezdés szerint a szerződés tárgya lehet különösen:

a) településrendezési tevékenység előkészítése a cél megvalósítója által, saját költségére, a telekviszonyok rendezése vagy megváltoztatása, a talaj megtisztítása, valamint a településrendezési tervek, helyi építési szabályzat – egyeztetett program alapján történő –kidolgozásának finanszírozása;

b) a településrendezési tervekben, helyi építési szabályzatban rögzített célok – a telek felhasználásának az ökológiai hálózat működőképességének fenntartása, szerkezetének funkcionális és területi megőrzése mellett történő támogatása és biztosítása, időbeli korlátozás és feltétel esetén is;

c) azon egyéb költségeknek vagy egyéb ráfordításoknak a cél megvalósítója általi átvállalása, amelyek a cél megvalósításának előfeltételei vagy következményei és az önkormányzatot terhelik.

Miután a törvény a szerződés tárgyára vonatkozóan a „különösen” kifejezést használja, így nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy a felek az előzőeken felül egyéb tárgyi elemekben is megállapodjanak. Ebben az esetben azonban a következőket figyelembe kell venni:

151. Az Étv. 30/A § (2) bekezdés a) pontjában rögzített esetkör egyik elemeként határozza meg a településrendezési eszközök kidolgozásának lehetőségét. Az Étv. 30/A. § (3) bekezdése azt rögzíti, hogy az önkormányzat a településrendezésben mire vállalhat kötelezettséget. Eszerint az önkormányzat a szerződésben arra vállal kötelezettséget, hogy a cél megvalósítójának kezdeményezésére az általa készített tanulmányterv alapján a szükséges településrendezési eljárást a szerződésben megállapított határidőn belül megindítja.

A településrendezési szerződésben az önkormányzat ugyanakkor nem vállalhat kötelezettséget arra, hogy meghatározott paramétereket beépít a szabályozásba, illetve helyi építési szabályzatának egyes konkrét előírásait miképp fogja módosítani. Hiszen a településrendezési eljárást lefolytató önkormányzatnak kötelessége figyelembe vennie az Alkotmány 44/A § (2) bekezdésének előírásait, mely szerint az önkormányzat rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Nem garantálható tehát, hogy a fejlesztő által kívánt paraméterek beépíthetők a képviselő-testület elé benyújtott a jóváhagyandó munkarész anyagába.

A településrendezési szerződés olyan kétoldalú megállapodás a felek között, amelynek során az önkormányzat jogalkotási tevékenységét befolyásolják a felek, hiszen az önkormányzat a szerződésben foglalt időtartamon belül megindítani köteles egy jogalkotási folyamatot.

Hangsúlyozzuk, hogy a településrendezés az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint önkormányzati feladat, amelynek során a döntéshozatal az Ötv. 10. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik.

152. Az Alkotmánybíróság 69/2002. (XII.17.) számú határozatában kifejtette, hogy megítélése szerint „a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadását megelőző sajátos eljárás nem változtat azon a tényen, hogy a döntést az önkormányzat alkotmányos, és törvényekben foglalt joga (s bizonyos körben kötelezettsége) meghozni, nem változtat azon, hogy az önkormányzat viseli a felelősséget az általa meghozott rendeletért. (Viseli a jogi felelősséget a rendelet törvényességéért, és viseli a politikai felelősséget a választópolgárok felé.) Az önkormányzatok alkotmányos státusából – az önkormányzati jogok alkotmányi rögzítéséből, illetve e jogokat részletező Ötv.-beli szabályozásból is – az következik, hogy az önkormányzatok önállóan és felelősséggel döntenek a feladatat- és hatáskörükbe tartozó kérdésekben. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a településrendezés során elfogadandó önkormányzati rendeletek a magasabb jogszabályok által képviselt érdekek egyidejű megjelenítése mellett mégiscsak a helyi viszonyok rendezését szolgálják: a település hosszú távú fejlesztését, szerkezetének kialakítását, az építés rendjét stb., ezért tartozik az erről való döntés az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörei közé. Mindezek mellett a településrendezés és a helyi építésügyi előírások megalkotása – úgy is mint helyi közügy – az önkormányzatok kötelező feladatának tekinthető…”

153. Az Alkotmánybíróság idézett határozata alapján is megállapítható, hogy az önkormányzatnak jogi és politikai szempontból felelősen kell meghoznia a helyi viszonyokat szabályozó, a település lakosságára kihatással bíró döntését.

 

154. Az Étv. 8. § (1) bekezdése szerint a településrendezésnek biztosítania kell a területek a közérdeknek megfelelő felhasználását a jogos magánérdekekre tekintettel. A törvény rendelkezéséből következően tehát a közérdek, a közösség érdeke az elsődleges a településrendezési döntések meghozatala során. Bár figyelembe kell venni a magánérdeket, így az egyes ingatlanok tulajdonosainak, azokon beruházni szándékozók érdekeit, azonban az egyes tulajdonosok, beruházni kívánók által képviselt magánérdek semmiképp sem írhatja felül a közösség érdekét. Kizárólag a közösség érdekének figyelembevételével valósulhat meg a felelős döntéshozatal a településrendezési döntés meghozatala során.

155. Az Étv. miniszteri indokolása kifejti, hogy a településrendezés csak akkor tud a gyakorlati igényeknek megfelelni, ha a település egész területére kiterjedő, alaposan átgondolt településfejlesztési döntésre (elhatározásra) támaszkodik, amely a település fejlődése szempontjából figyelembevehető minden tényezővel számol.

156. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa OBH 2774/2005. számú jelentésében kifejtette, hogy a település területének felhasználásáról nem az egyes ingatlantulajdonosok döntenek. „A tulajdonnal összefüggő alkotmányos garanciák a meglévő tulajdon (és a hozzá fűződő jogok) sérthetetlenségét mondják ki. A tulajdont csak törvényben, közérdekből elkerülhetetlenül szükséges mértékben és arányban lehet korlátozni, illetve kártalanítás ellenében elvonni. Nincs azonban alkotmányos kötelezettsége sem az államnak, sem az önkormányzatnak arra nézve, hogy egy adott, konkrét ingatlantulajdon értéknövekedését a tulajdonhoz fűződő jogok (pl. megközelíthetőség, beépíthetőség) kiterjesztésével megvalósítsa.”

157. Az adott területen ingatlannal rendelkezőknek tulajdonjoguk alapján tehát nincs alanyi joguk arra, hogy igényt támasszanak a terület beépítési paramétereinek megváltoztatására.

158. Az önkormányzat felelős döntéshozatali kötelezettsége tehát abban az esetben is fennáll, ha egy adott terület fejlesztési elképzeléseinek vonatkozásában településrendezési szerződést köt az ingatlan tulajdonosával, vagy az ott beruházni szándékozóval. A döntéshozatal során minden esetben a közösség érdekeinek kell elsődlegesen érvényesülnie. Ezért a közösség részéről megfogalmazott véleménynek – mind az Étv. 9. § szerinti véleményezési eljárás, mind az SKV lefolytatása során – különösen nagy jelentősége van.

159. Páty Község Önkormányzatának mindkét vizsgált településrendezési eljáráscsoportja esetében előtérbe került a település fejlesztési problémáinak településfejlesztési együttműködési szerződéssel történő rendezése. A 2006. évben elfogadott szabályozás során Páty Község Önkormányzata és Fejlesztő I. között 2006. március 24-én kelt 140/2006. ügyszámú közjegyzői okirat szerint Együttműködési megállapodás és 141/2006. ügyszámú közjegyzői okirat szerint közérdekű kötelezettségvállalás tárgyában megállapodás jött létre. A dokumentumok szerint a fejlesztő vállalta a Páty, Telki út menti területen legfeljebb 250 golfház, golf-klubház, szálloda, kiszolgáló épület, és golfpálya kialakítására alkalmas ingatlan kialakítását. Továbbá a Fejlesztő vállalta, hogy a fejlesztések megvalósulása miatt szükséges infrastruktúra-fejlesztés megvalósulása érdekében 300 millió forintot biztosít Páty Község Önkormányzata számára. A megállapodás három ütemről rendelkezik, mely szerint a felajánlás 2/3 része abban az esetben kerül az Önkormányzathoz, ha a Golfpálya projekt területére vonatkozó Szabályozási terv hatályba lép; a további 1/6 rész a Golfpálya Projekthez kötődő telekalakítási eljárásban hozott jogerős határozat, az utolsó 1/6 rész pedig a Golfpálya Projekthez kötődően az ingatlanok művelés alóli kivonásához kötődtek.

160. Ahogyan azt a korábbiakban kifejtettük, a 2008. évben induló eljárások során szintén súlyponti kérdésként jelentkezett az, hogy a Fejlesztő II. elképzeléseinek megvalósulását lehetővé tevő településrendezési eszközök elfogadása esetén jelentős összeggel járul hozzá Páty infrastruktúrájának, alapintézményeinek fejlesztéséhez. Ennek a folyamatnak a kezdeteként értékelhető a képviselő-testület 291/2008 (VII. 16) sz. határozata, amelyben körvonalazódott egy, a későbbiekben megkötendő településfejlesztési együttműködési szerződés (településrendezési szerződés) tárgyának köre. A Tervezetben az önkormányzat kötelezettségvállalása a következő: „Önkormányzat megrendel, elkészíttet és megtárgyal egy olyan szabályozási terv javaslatot, amely megfelel a fejlesztőnek, ugyanakkor a fejlesztő vállalja a fejlesztési területek szabályozási tervének finanszírozását.” A Fejlesztő II. kötelezettségvállalása Páty elkerülő útjainak megépítését tartalmazta.

A rendelkezésre álló adatok alapján megállapítható, hogy a képviselő-testület határozatát követően a településrendezési szerződést a jelen állásfoglalás kibocsátásának időpontjáig a felek között nem jött létre, azt nem írták alá. A képviselő-testület 2010. február 22-én megtartott rendkívüli ülésének 97/2010. (II. 22.) öh. határozatával született döntése az időközben kidolgozott településrendezési szerződés tartalmának elfogadásáról szól. Annak tárgyát képezik a Golfpálya projekt fejlesztése mellett a Déli Ipari Parkra vonatkozó megállapítások is.

161. Bár a településrendezési szerződés nem jött létre a felek között, az egyértelműen megállapítható, hogy a településrendezési eljárások során a Fejlesztő II. érdekeinek megfelelően körvonalazódtak a településrendezési eszközök paraméterei – anélkül, hogy a településrendezési szerződés minimális garanciái jelen lettek volna az eljárásban. A Dokumentáció II. megbízást részletező részében a következőket fejti ki: „a megváltozott fejlesztési igények és a módosult törvényi környezet miatt a település elhatározta a hatályos rendezési terv és a vonatkozó helyi építési szabályzat módosítását. A tervezési folyamat a külföldi fejlesztő által készített beépítési tervlap többszöri egyeztetésével már több hónapja folyik.”

162. Alkotmányossági szempontból aggályos az olyan önkormányzati jogalkotási gyakorlat, amelynek során a döntéshozatalra tényleges befolyást gyakorolva az egyes tulajdonosi és befektetői körök által képviselt magánérdek döntő befolyással bír az egyes településrendezési eszközök alakulására. A fejlesztő igényeinek megfelelően alakított tervdokumentáció esetén ugyanis az egyéni, rövid távú befektetői érdek alapvetően befolyásolja azokat a dokumentumokat, amelyeknek a település hosszú távú érdekeit kellene figyelembe vennie. A helyi jogalkotási folyamatra gyakorolt befolyás következtében felmerül annak lehetősége, hogy egyes esetekben sérül az önkormányzatiság, az önkormányzatok törvényben megfogalmazott függetlensége.

163. A beruházói érdekek ilyen egyoldalú érvényre juttatása az egészséges környezethez való joggal kapcsolatos alkotmányos visszásságot idéz elő, ha ezzel összefüggésben az egyéb érdekeket, így mindenekelőtt a fenntartható fejlődés szempontjait, valamint a társadalom véleményét, az államigazgatási szervek észrevételeit, és a mindezeket biztosító jogszabályi rendelkezéseket nem veszik figyelembe, illetve kifejezetten megsértik. A jelen állásfoglalásban kifejtettek alapján ez az alkotmányos visszásság a pátyi Golfpálya projekt tekintetében megállapítható.

e) Az önkormányzat – a megfelelő tájékoztatás elmulasztásával - megfosztotta az érintett nyilvánosságot az előzetes véleménynyilvánítás lehetőségétől

164. Ahogyan azt korábbi, J-4802/2008. számú állásfoglalásunkban megállapítottuk, „az érintett nyilvánosság körében nem hagyható figyelmen kívül a szabályozási területen élő közösség. A lakosságot közvetlenül érintik azok a változások, amelyeket a terv által lehetővé tenni kívánt beruházások generálnak. Számukra nem elegendő a tájékoztatás, a formális részvétel lehetőségének biztosítása, hanem véleményüket kellő mértékben figyelembe kell venni a döntéshozatal során.” A társadalmi részvétel elvének érvényesülésével kapcsolatban szabálytalanságot tártunk fel, amelyet a következőkben elemzünk.

165. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 19-20. §§ szerint az állampolgárok – közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján – közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában.A társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.

166. Az Étv. 3. § (2) bekezdése szerint az épített környezet alakítása és védelme során a közérdekű intézkedéseket és döntéseket megelőzően, illetőleg azok végrehajtása során biztosítani kell a nyilvánosságot és a közösségi ellenőrzés lehetőségét az e törvényben és más jogszabályokban meghatározott módon. Gondoskodni kell az érdekelt természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiség nélküli szervezetek megfelelő tájékoztatásáról, és lehetőséget kell adni részükre véleménynyilvánításra és javaslattételre.

167. A széleskörű nyilvánosság biztosítását erősíti a településrendezési eszközök kidolgozása során az Étv. 9. § (2) bekezdés a) pontja, amely szerint, a településrendezési eszköz kidolgozása előtt – beazonosítható módon – meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ki kell nyilvánítani a rendezés célját és várható hatását oly módon, hogy az érintettek azzal kapcsolatban 30 munkanapon belül javaslatokat, észrevételeket tehessenek, véleményt nyilváníthassanak. Ennek során biztosítani kella helyben szokásos módon a kidolgozás elhatározásának tudomásra hozatalát és az érintett lakosság, szervezetek, érdek-képviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét.

168. Az Étv. 9.§ (7) bekezdése kimondja, hogy a településrendezési eszköz a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el.

169. A Kvt. 10. § (1) bekezdésében meghatározott együttműködés elvének megfelelően a helyi önkormányzatok, a természetes személyek és szervezeteik, és mindezek érdekvédelmi szervezetei együttműködni kötelesek a környezet védelmében. A törvény meghatározása szerint az együttműködési jog és kötelezettség kiterjed a környezetvédelmi feladatok megoldásának minden szakaszára.

170. A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXI. törvény 7. cikke meghatározza a nyilvánosság részvételének szabályait, elvárásait a környezettel kapcsolatos tervekre, programokra és irányelvekre vonatkozó eljárásokban is. A norma a tájékoztatáson és a vélemény-nyilvánítás lehetőségének biztosításán túl elvárja a részes felektől azt is, hogy a nyilvánosság részvételének eredményét a döntés meghozatala során kellő mértékben figyelembe vegye.

171. A 2010. február 22-i rendkívüli képviselő-testületi ülésen történt a 2008. évben indult településrendezési eljárások lezárása a településszerkezeti terv módosításával és a Helyi építési szabályzat és szabályozási terv módosításának elfogadásával.

(90/2010. (II.22.) határozat és 7/2010.(II.23.) rendelet)

172. A 2010. február 22-i rendkívüli képviselő-testületi ülés előterjesztései között szerepel Páty HÉSZ Telki út melletti terület szabályozási tervének módosítása tárgyában Páty község jegyzőjének „jegyzői észrevétele”. Eszerint: „A Telki út melletti terület „GOLF” szabályozási terv módosítás államigazgatási véleményezési eljárása során az épített környezet alakításáról szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (továbbiakban: Étv.) 9.§ (2)-(6) bekezdéseiben előírt véleményeztetési eljárásból a (2) bekezdésben felsoroltak közül az érintett népesség tájékoztatásának elmaradása aggályos lehet.”

173. A lakosság Étv. 9. § (2) bekezdés a) pontja szerinti tájékoztatásának elmaradását kifogásolta a képviselő-testület egyik tagja a 2010. február 22-i rendkívüli testületi ülés előtt a jegyzőhöz írt levelében.

A vizsgálat keretében Pátyon folytatott helyszíni iratbetekintésünk során kifejezett kérésünk ellenére a polgármesteri hivatal ügyintézője nem tudott olyan iratokat átadni, amelyek a lakosság előzetes tájékoztatást igazolták volna, és azt a vizsgálat tartama alatt sem küldte meg Irodánk részére.

174. A fentiekben leírtak alapján az állapítható meg, hogy a lakosságnak az Étv. 9. § (2) bekezdés a) pontja szerinti tájékoztatása nem történt meg, és ennek ellenkezőjét az önkormányzat sem igazolta a vizsgálat során. Az önkormányzat ezzel megfosztotta az érintett nyilvánosságot az előzetes véleménynyilvánítás lehetőségétől.

175. Álláspontunk szerint, a településrendezési eszközök kidolgozásánál különösen hangsúlyos szerepet kap az előzetes véleménynyilvánítás lehetősége, tekintettel arra, hogy ekkor szabadon felmérhető a tervezett szabályozás társadalmi fogadtatása és ennek függvényében érdemben alakítható a tervdokumentáció a lakossági vélemények alapján, szemben az Étv. 9.§ (6) bekezdés szerinti közzététel alatti észrevételezési lehetőséggel, amikor már a tervek bármiféle változtatása esetén újra kell(ene) indítani az Étv. 9.§ (2) bekezdéstől az eljárást.

Az Étv. indokolása is kiemeli „a településrendezés során az érintett területen jelentkező állampolgári és egyéb érdekek átfogó figyelembevételét. A törvény ezért előírja a településrendezés folyamatába az érdekeltek kétlépcsős megoldással történő bevonását. A „korai”, illetőleg a „formai” részvétel lehetőséget ad az érintettek számára településük fejlődésének, rendezésének tényleges és érdemi alakítására.”

176. Páty Község Önkormányzata az Étv. 9.§ (6) bekezdésnek megfelelően 2009. november 11-én a Polgármesteri Hivatal hirdetőtábláján történő kifüggesztéssel közzétette a „020/61-67, 020/23-24 és a 028/1 hrsz., valamint a 020/33, 026 és a 030/32 hrsz. utak területének” településszerkezeti terv módosításáról szóló határozattervezetét és a szabályozási terv módosításáról szóló rendelettervezetét, melynek levétele 2009. december 14-én történt meg. A kifüggesztés időtartama alatt számos észrevétel érkezett az önkormányzathoz. Az 530 lakossági észrevétel mellett három civilszervezet, valamint a környező települések (Telki, Budakeszi, Herceghalom) önkormányzatai tiltakoztak a tervezett módosítások ellen.

177. Az egészséges környezethez való jog érvényesülését az állam intézményi garanciákkal, így egyebek mellett a társadalmi részvétel elvének biztosításával, a környezetminőséget befolyásoló döntésekben való érdemi részvétel jogának megteremtésével biztosítja. Az egészséges környezethez való joggal kapcsolatos alkotmányos visszásságot eredményez, ha a társadalmi részvétel jogintézményéhez kapcsolódó előírásokat csak részben – az Étv. 9.§ (6) bekezdés szerinti közzététellel – alkalmazzák az arra kötelezett szervek.

178. A lefolytatott vizsgálat alapján megállapítjuk, hogy Páty Község Önkormányzata az egészséges környezethez való joggal kapcsolatos visszásságot idézett elő azáltal, hogy a településrendezési eszköz kidolgozása előtt a helyben szokásos módon az érintett lakosságot nem tájékoztatta, megakadályozva így azt, hogy az érintettek azzal kapcsolatban 30 napon belül javaslatokat, észrevételeket tehessenek, előzetesen véleményt nyilváníthassanak.

f) Az egyes tervek és programok környezeti vizsgálatáról szóló 2/2005. (II. 11.) Korm. rendeletnek (a továbbiakban: SKV rendelet) megfelelő környezeti vizsgálat lefolytatásának hiányosságai által okozott visszásságok

179. A rendelkezésünkre álló iratokból megállapítható, hogy a tervek Étv. 9. § (2) bekezdésének b) pontja szerinti előzetes véleménynyilvánítási eljárása során a Felügyelőség, valamint az Állami Főépítész jelezte, hogy a fejlesztések várható környezeti hatásai miatt szükségesnek tartja az SKV rendelet szerinti környezeti vizsgálat lefolytatását. A Felügyelőség a véleményét azzal indokolta, hogy a terület közvetlenül határos a Budai Tájvédelmi Körzettel és ökológiai hálózatba tartozó területekkel, ezáltal a tervezett fejlesztés korlátozhatja az ökológiai kapcsolatokat, hatással lehet a védett területekre.

180. A Dokumentáció II. tartalmaz egy környezeti értékelés megnevezésű dokumentumot. Ez rögzíti, hogy „Jelen településrendezési tervek és helyi építési szabályzatok és ezen tervek kötelező alátámasztó munkarésze, a Környezetalakítási javaslat munkarészen belül kidolgozásra kerülő környezeti vizsgálat és értékelés – az OTÉK 3.§ (3) bek. 2. pont alapján – egyeztetése az Étv. 9.§-a szerint történik. Az Étv. szerinti egyeztetési folyamat és a környezeti vizsgálat 2/2005.(I.11.) Korm. rendelet szerinti egyeztetési folyamata összekapcsolva, együtt kerül lefolytatásra.”

181. Mind az Étv., mind az SKV rendelet saját szabályokat állapít meg a kidolgozás, egyeztetés és elfogadás folyamatára. Így a két eljárás csak akkor kapcsolható össze és folytatható le együttesen, ha mind a két jogszabályban szabályozott eljárási rendet betartják, ha mind a két eljárás szabályait alkalmazzák.

182. Ahogy a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa 2008-2009. évi beszámolójában[2] is kifejtettük, az SKV a településrendezési eszköz megalkotására irányuló eljárás lényegi részét jelenti. „Az SKV rendelet saját eljárási rendet teremt meg a számára, azt tehát önállóan kell lefolytatni, világosan megkülönböztetve az Étv. 9. §-ban rögzített eljárástól, vagyis nem lehet önkényesen „vegyíteni” ezeket. A környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség Étv. 9. § alapján megadott véleményét tehát önmagában nem lehet úgy tekinteni, mint az SKV vonatkozásában adott állásfoglalást, netán döntést. Az is nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a két jogintézmény nem független egymástól, az Étv. 9. § szerinti eljárás mind eljárási, mind tartalmi szempontból függ az SKV-tól. A feltételek megléte esetén az Étv. 9. § szerinti eljárás jogszerűen nem fejezhető be SKV nélkül és a döntésben érvényesíteni kell a környezeti értékelés eredményeit.”

 

f/1) Az önkormányzat az eljárási szabályok megsértésével, a nyilvánosság megfelelő bevonásának elmulasztásával folytatta le a környezeti vizsgálatot

183. Az SKV rendelet 4. § (1) bekezdése szerint az 1. § (3) bekezdés szerinti terv, illetve program megvalósítása várható környezeti hatásának jelentőségét a 2. számú mellékletben foglalt szempontok és a (2) bekezdés, valamint az 5. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezések figyelembevételével kell eldönteni.

Az 5. § (2) bekezdése alapján a kidolgozó hivatalos értesítőjében vagy más, a nyilvánosság tájékoztatására alkalmas egyéb módon, továbbá ha van honlapja, azon is nyilvánosságra hozza döntését és annak indokait, továbbá, ha a környezet védelméért felelős szervek 4. § szerint megkapott véleményétől eltérően úgy döntött, hogy a környezeti vizsgálat nem szükséges, az eltérés tényét is.

Eszerint tehát, miután a terv kidolgozója – aki a Kvt., az Étv. és az SKV rendelet összevetése alapján a polgármester – dönt arról, hogy szükséges a környezeti vizsgálat lefolytatása, erről a nyilvánosságot tájékoztatnia kell. A rendelkezésünkre álló dokumentumok szerint Páty község polgármestere erről külön döntést nem hozott és a nyilvánosságot nem tájékoztatta.

184. A következő eljárási cselekmény a környezeti vizsgálat folyamatában a környezeti értékelés tartalmának meghatározása. Az SKV rendelet 7.§ (1) bekezdése szerint, a környezeti értékelés konkrét tartalmának és részletezettségének (a továbbiakban: tematika) megállapításához a kidolgozó kikéri a környezet védelméért felelős szervek szakmai véleményét.

2009 júliusában Páty község polgármestere a tematika megállapításához levélben megkereste a környezetvédelemért felelős szerveket.

Az SKV rendelet 7.§ (2) bekezdése alapján a tervezett tematika mellett a vélemények kikérésekor, azok megalapozásához a kidolgozónak tájékoztatást kell adnia a tervről, illetve programról. Eszerint tartalmaznia kell helyzetismertetést, különösen a környezeti szempontból lényeges információkat,a lehetséges fejlesztési irányok bemutatását, valamint annak megállapítását, hogy előreláthatóan a terv, illetve program megvalósításából származhatnak-e országhatáron átterjedő jelentős, káros környezeti hatások.

Ezzel szemben Páty község polgármestere csak a környezeti értékelés tervezett tematikáját küldte meg a környezet védelméért felelős szerveknek.

185. Ugyanakkor a 7.§ (3) bekezdés kimondja, hogy a véleményadásra határidőt kell megállapítani, amely nem lehet kevesebb, mint 30 nap. A környezet védelméért felelős szerveknek elküldött levélben az SKV rendeletben foglaltak ellenére Páty község Polgármestere 15 napban állapította meg a válaszadás határidejét.

186. Az SKV rendelet 7.§ (4) bekezdése értelmében a kidolgozó a tematika eldöntésekor köteles figyelembe venni a 4. számú melléklet szerinti általános tartalmi követelmények mellett a környezet védelméért felelős szerveknek a véleményét is.

A vizsgált eljárásban csak a Főépítész nem értett egyet teljesen a tematikával annyiban, hogy javasolta a vizsgálat kiterjesztését a 4. számú melléklet 3.5, 3.5.1, 3.5.2. pontjában foglaltakkal.

Az SKV rendelet szerint, ha a kidolgozó véleménye a tematikáról eltér a környezet védelméért felelős szervek véleményétől, a kidolgozó végleges döntését megelőzően az indokok tisztázása érdekében megbeszélést tart az érintett szervvel.

A környezeti értékelés nem terjedt ki a Főépítész által javasolt pontokra, így valószínűsíthető, hogy a kidolgozó nem értett egyet a javaslattal, ugyanakkor – a rendelkezésünkre álló dokumentumok szerint – megbeszélést sem tartott a polgármester a Főépítészi Irodával.

187. Miután elkészítette a kidolgozó a tematikát, a következő lépés az SKV rendelet 7.§ (5) bekezdése szerint az, hogy a kidolgozó a környezeti értékelés elkészített tematikáját, ütemezését, valamint a környezet védelméért felelős szervekkel való esetleges további konzultációkra vonatkozó javaslatát és a nyilvánosság tájékoztatásának, észrevételei kérésének tervezett módját a környezet védelméért felelős érintett szerveknek megküldi, és nyilvánosságra is hozza.

A rendelkezésünkre álló dokumentumok szerint a fenti 7.§ (5) bekezdésben foglaltakat (ütemezés, további konzultációkra vonatkozó javaslat, a nyilvánosság tájékoztatásának, észrevételei kérésének tervezett módja) nem dolgozta ki a környezeti értékelés készítője és ebből adódóan nyilvánosságra sem hozhatta.

188. A környezeti vizsgálat készítésének időpontjában az SKV rendelet 8. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a környezeti értékelést a terv-, illetve programdokumentáció más részeinek kidolgozóival együttműködő felelős szakértő(k) készíti(k) el.

A megfogalmazásból következik, hogy a vizsgálat elkészítése során a felmerülő szakkérdések felelős elemzéséhez szükséges a speciális szaktudással rendelkező szakértők igénybevétele. A 2009. október 1-jétől hatályos szabályozás értelmében a környezeti vizsgálat készítésére a környezetvédelmi, természetvédelmi szakértői jogosultsággal rendelkező, szakértői névjegyzékben is szereplő személyek válnak jogosulttá.

A dokumentum a környezeti vizsgálat készítőjeként nem tüntet fel egyetlen környezetvédelmi, természetvédelmi szakembert, szakmérnököt sem.

189. Az SKV rendelet 8.§ (3) bekezdése az eljárás folyamatában két feladatot ró a kidolgozóra. Egyrészt a környezeti értékelésnek és a terv tervezetének Kvt. 43.§ (6) bekezdés a) pontja szerinti véleményezéséhez a kidolgozómegküldi a terv egyeztetési dokumentációját (Étv. 9.§ (3) bekezdés) a környezeti értékeléssel a környezet védelméért felelős szerveknek, másrészt nyilvánosságra hozzaa terv, illetve program célját, továbbáazt, hogya terv környezeti értékelést is tartalmazó egyeztetési dokumentációja hol és mikor tekinthető meg, valamintmilyen módon és időpontig lehet észrevételeket tenni.

A környezet védelméért felelős szerveknek a vélemények és az észrevételek megadására a véleménykérés kézhezvétele, illetőleg nyilvánosságra hozatala időpontjától számítva legalább 30 napos határidőt kell biztosítani.

A rendelkezésünkre bocsátott iratok között nincsen olyan, amely az SKV rendelet 8.§ (3) bekezdésében előírt kötelezettségek teljesítését igazolná.

190. Az SKV rendelet 8. § (6) bekezdése értelmében, ha a környezet védelméért felelős szervek nem tartják megfelelőnek a környezeti értékelést vagy véleményük szerint a terv, illetve program nem egyeztethető össze a Nemzeti Környezetvédelmi Programmal, a kidolgozó megbeszélést tart a környezet védelméért felelős szervekkel a szükséges módosításokról. A fennmaradt véleményeltérést a 10. § szerint benyújtott tervezethez csatolva ismertetni kell.

A Főépítész 2009. november 2-án kelt, 0910413/3/2009. iktatószámú véleményében kifogásolta az elkészített környezeti értékelést. Megállapította, hogy a környezeti értékelésben tévesen szerepel az az állítás, hogy „A tervezett új fejlesztések a belterületekhez, meglévő beépített területekhez közvetlenül kapcsolódnak, kiváló termőhelyi területeket nem érintenek …”. Ezzel kapcsolatban a tévesen szereplő információk javítását írta elő.

A fennálló véleménykülönbség miatt az SKV rendelet szerint a polgármesternek megbeszélést kellett volna tartani a Főépítésszel.

A Főépítész 2009. december 14-i, 0910413/3/2009. iktatószámú végső véleményében jelezte, hogy a környezeti értékelést nem javították, így az SKV rendelet 10.§ (6) bekezdés utolsó mondata szerint, a fennmaradt véleményeltérést a tervvel és a környezeti értékeléssel együtt benyújtott tervezethez csatolva ismertetni kell.

191. Az SKV rendelet 10.§-a kimondja, hogy akidolgozónak a terv, illetve program tervezetét a környezeti értékeléssel, valamint legalább a környezeti vizsgálat során kapott vélemények és észrevételek összegzésével együtt kell benyújtania az elfogadó közigazgatási szervnek, és a terv, illetve program elfogadásakor, illetőleg előterjesztésekor figyelembe kell venni a környezeti értékelést, valamint a környezeti vizsgálat során kapott véleményeket és észrevételeket.

192. A terv elfogadása után az SKV 11.§-a három feladatot fogalmaz meg a tervet elfogadó közigazgatási szerv számára.

Egyrésztbiztosítja a tervhez, illetve programhoz való nyilvános hozzáférést, másrésztösszefoglaló ismertetőt készít a terv, illetve program elfogadásáról, az elfogadás indokairól, az indoklásban kitérve arra is, hogy a vizsgált más ésszerű terv-, illetve programváltozatokkal szemben miért ezt a változatot választották, a környezeti szempontok, a környezeti értékelés, a megkapott vélemények és észrevételek figyelembevételéről, a monitorozási intézkedésekről, harmadrésztaz összefoglaló ismertetőt megküldi a környezeti vizsgálatba bevont környezet védelméért felelős szerveknek.

A rendelkezésünkre álló dokumentumok szerint, az elfogadó közigazgatási szerv, azaz a képviselő-testület összefoglaló ismertetőt a fentiekben meghatározott tartalommal nem készített és ebből következően nem küldte meg a környezeti vizsgálatba bevont környezet védelméért felelős szerveknek.

193. A fentiekben leírtak összefoglalásaként megállapítottuk, hogy a lefolytatott környezeti vizsgálat eljárásában nem felel meg az SKV rendelet előírásainak, számos pontban elmaradtak eljárási cselekmények és nem történt meg a nyilvánosság tájékoztatatása.

f/2) A 2008. évben induló eljárások kapcsán elkészített környezeti értékelés tartalmában nem felel meg a jogszabályi követelményeknek

194. A környezeti értékelés lehetséges tartalmi elemeit a 4. sz. melléklet határozza meg. Ennek 1. pontja a környezeti értékelés kidolgozási folyamatának ismertetése, az 1.4. pont a környezet védelméért felelős szervek és az érintett nyilvánosság bevonása, az általuk adott véleményeknek, szempontoknak a környezeti értékelés készítése során történő figyelembevétele, az indokok összefoglalása.

A dokumentáció szerint „a környezet védelméért felelős szervek részéről a környezeti értékelés tartalmára vonatkozó észrevételek, az 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 9.§ (2) bekezdésének b) pontja szerinti tájékoztatásra érkező, környezeti szempontból releváns információkat tartalmazó észrevételek a környezeti értékelés készítésénél figyelembe vételre kerültek.” Ezzel szemben a Főépítész javaslatát a kidolgozó nem vette figyelembe.

A dokumentáció szerint „az érintett nyilvánosság a helyben szokásos módon értesülhetett a tervezés megkezdéséről, illetve a környezeti vizsgálat lefolytatásáról.”

A rendelkezésünkre álló dokumentumok szerint a lakosság előzetes tájékoztatása sem a tervezés megkezdéséről, sem pedig a környezeti vizsgálatról nem történt meg.

Az SKV rendelet 4. számú mellékletének 1.4. pontját a dokumentációban egyáltalán nem dolgozták ki.

195. Az SKV rendelet 4. számú mellékletének 2. pontjában a terv, illetve program és a kidolgozásukkor vizsgált változatok rövid ismertetése a feladat. Áttekintve a dokumentációt, semmit nem tudunk meg a terv konkrét tartalmáról, mindössze általánosságban szólnak arról, hogy „a területre vonatkozó fejlesztési igények megváltoztak. A módosult fejlesztési program a tervezett golfpálya igényesebb és intenzívebb hasznosítását, ezzel párhuzamosan hatékonyabb üzemeltetését, e fejlesztési szándékokat lehetővé tevő, a jelenlegi szabályozásban meghatározottnál bővebb kiegészítő beruházások, szálláshelyek, üdülési lehetőségek biztosítását célozza.”

Mindamellett, hogy a terv tartalmának összefoglaló ismertetésére nem került sor, egyetlen változatot sem mutattak be, csak általános környezetpolitikai elvek megfogalmazása történt, mint például: „A településszerkezeti és szabályozási terv módosításának tervezésekor a környezetvédelem területén elsődleges cél, hogy az új hazai környezetvédelmi jogszabályoknak és az EU elvárásoknak is megfelelő terv készüljön a projekt tervezett fejlesztési igényei szerint.”

Tekintettel arra, hogy tervváltozatok készítése nem történt, így a 4. sz. melléklet 2.3 pontja sincs kidolgozva, vagyis a környezeti értékelés nem tartalmazza a változatok közötti választás indokait, a választást alátámasztó vizsgálat rövid leírását.

Álláspontunk szerint az SKV rendelet 4. számú mellékletének 2. pontját a dokumentációban egyáltalán nem dolgozták ki.

196. A dokumentáció szerint a környezeti értékelés tárgyát „a hatályos településrendezési tervekhez képest módosult tervi elemek képezik, melyek közül az újonnan beépítésre szánt területek, illetve az intenzívebb használatot biztosító területhasználat változások a meghatározók.” A változó tervi elemek ismertetése, bemutatása vagy legalább felsorolása itt sem – ahogy a dokumentáció egyéb részében sem – történik meg.

197. Nem helytálló továbbá a fenti megállapítás. Az SKV-t a rendelet hatálya alá tartozó tervek, illetve azok módosítása esetén kell lefolytatni, és ennek megfelelően fel kell tárni és vizsgálni kell valamennyi a módosítás eredményeként várhatóan fellépő környezeti hatást. A konkrét esetben a településrendezési eszközök módosítása teremt lehetőséget a Golfpálya projekt megvalósítására, így annak környezeti hatását kell összességében vizsgálni.

198. A környezeti értékelés általános tartalmi követelményei 3. pontjában a terv, valamint a változatok megvalósítása környezeti hatásainak, következményeinek feltárása a feladat. Számos alpontot határoz meg a jogszabály, amelyen keresztül vizsgálni és értékelni kell a terv megvalósulása esetén a természetben, a környezetben bekövetkező változásokat, a környezeti következményeket. Az alpontokat a dokumentációban nem dolgozták ki, azok sem megnevezésükben, sem tartalmukban nem beazonosíthatóak.

199. A dokumentáció összefoglaló értékelés keretében vizsgálja a terv OTrT-nek, illetve a BATrT-nak való megfelelését. A dokumentáció készítője összességében arra a megállapításra jut, hogy az OTrT és a BATrT térségi övezetekre vonatkozó, környezetvédelmi, természetvédelmi vonatkozású előírásait a településrendezési tervek készítése során figyelembe vették, a szabályozási tervbe beépítették. Ahogy fentebb részletesen kifejtettük, a terv nem felel meg a BATrT előírásainak.

200. A környezeti konfliktusok értékelése címszó alatt csak két probléma felmerüléséről szólnak a dokumentációban a szerzők. Ez a környezeti zajhatások és a vizuális-esztétikai konfliktus. Ugyanakkor számos egyéb más konfliktus is felmerül a terv megvalósulása esetén, ami nemcsak Pátyon, hanem a környező szomszédos településeken is problémát fog okozni, például a közlekedés, és az ehhez szorosan kapcsolódó légszennyezés.

201. Nem tartalmaz azonban elemzést sem a fejlesztések tervezési területen kívüli, Páty község területének egészére gyakorolt hatására, sem a fejlesztések egyéb, társadalmi, gazdasági hatásaira vonatkozóan. Ugyanígy nem elemzi a fejlesztés környező településekre – elsősorban Telkire – gyakorolt hatását.

202. Általában elmondható a dokumentáció tartalmával kapcsolatban, hogy semmiféle számítást, vizsgálati anyagot, semmilyen konkrét számadatot, a tervvel kapcsolatba hozható információt nem tartalmaz.

203. A fentiekre tekintettel megállapítható, hogy a terv kapcsán készített környezeti értékelés sem az elkészítésére irányuló eljárásban, sem tartalmában nem felel meg a környezeti értékeléssel szemben támasztott jogalkotói elvárásnak.

204. Az f/1 és f/2 pontokat összefoglalva megállapítható, hogy a környezeti vizsgálat sem eljárásában, sem tartalmában nem felelt meg a jogszabályi követelményeknek, így az eljárás nem tekinthető érvényesnek, a dokumentáció nem tekinthető környezeti értékelésnek.

205. A fenntartható fejlődés és a jövő nemzedékek életminőségének, érdekeinek megóvása egyaránt megköveteli, és ezzel összefüggésben az SKV jogintézményének lényege, hogy a környezeti értékelést, annak eredményeit a legteljesebb mértékben érvényesítsék a szabályozásban. Mindebből következően az egészséges környezethez való jog érvényesülésében visszásságot idéz elő az, ha a környezeti vizsgálatot nem a jogszabályban előírt módon és tartalommal folytatják le, és így a környezeti szempontokat a szabályozásban nem lehet megfelelően érvényesíteni.

g) A fenntarthatóság követelményének nem megfelelő fejlesztés által okozott visszásság

206. Az előző fejezetekben bemutattuk, hogy a Golfpálya projekt 2008 megvalósítását lehetővé tevő településrendezési döntéshozatala során mely problémákat tártunk fel. Ennek során megállapítottuk, hogy az eljárás lefolytatásának időpontjában hatályos jogi környezet nem tette lehetővé a projekt adott területen történő elhelyezését. Rámutattunk továbbá azokra az eljárási jellegű problémákra is, amelyek miatt az elfogadott településrendezési eszközök elfogadására irányuló eljárások nem tekinthetők szabályosnak. A fentieken túlmenően egy további lényeges problémakör adódik, amely a környezet minőségének fenntartásához, a fenntartható településfejlesztéshez kapcsolódik. Az Irodánkhoz beérkezett panaszok rávilágítottak arra, hogy a budapesti agglomeráció területén számos kedvezőtlen folyamat figyelhető meg, amelyek eredménye nem áll összhangban a fenntartható településfejlesztés követelményeivel. A 2008. évben induló eljárások vizsgálata során arra a következtetésre jutottunk, hogy a fenntarthatóság követelményére tekintettel – Páty község földrajzi elhelyezkedésére, a tervezett fejlesztés volumenére tekintettel – abban az esetben sem lenne támogatható a fejlesztés, amennyiben az egyebekben megfelelne valamennyi jogszabályi előírásnak.

g/1) Páty települési környezetének bemutatása

207. Ahogyan azt már a korábbiakban bemutattuk, Páty a Közép-magyarországi régió tagjaként a budapesti agglomeráció települése, annak nyugati részén található, a Budaörsi kistérség tagja. Ahogyan azt az NFGM által 2008. évben – az Országos Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszer (továbbiakban: TEIR) 2006. évi adatai alapján – készített Országos Területi Helyzetkép is bemutatja, a Közép-magyarországi régió a fővárost is magában foglaló régió. A legfejlettebb hazánkban, központi jellegéből adódóan pedig több tevékenység (kereskedelem, kutatás, felsőoktatás) koncentrálódása oly mértékű, hogy az ország többi részének összesített eredményét is maga mögé utasítja. Gazdasági, közlekedési, idegenforgalmi és kulturális szempontból pedig nemzetközileg is kiemelkedő jelentőségű. Gazdasági fejlettségének köszönhetően a régió továbbra is az országon belüli vándorlás fő célpontja. Ebben a régióban a legmagasabb az autópálya-, autóútsűrűség mértéke hazánkban, amely meghaladja az országos átlag 2,5-szeresét. 

208. A főváros és agglomerációja nemzetközileg is az ország legfejlettebb és legversenyképesebb település-együttese, amely gazdasági, szolgáltatási és innovációs központ, kiemelkedő turisztikai célpont és közlekedési csomópont. Az agglomerációhoz tartozó 80 település együttes területe 2533 km², ami az ország 2,7%- át jelenti, több mint 2 milliós népességgel. A 2001. évi népszámlálás és a TEIR 2006. évi adatai alapján egyaránt a fővárosban átlag feletti természetes fogyás és vándorlási veszteség volt mérhető a városból kiköltözés miatt, míg az agglomerációban természetes szaporodás és vándorlási nyereség (20‰) növelte a népességszámot (a KSH Budapesti Statisztikai évkönyve alapján az agglomeráció Budapest nélkül számított lakossága 1993-2002 között 111 ezer nyolcszáz fővel gyarapodott). A főváros és agglomerációjának kapcsolata a közlekedés tekintetében rendkívül szoros egységet képez (csak vasúton mintegy 110 ezer fő a napi ingázó). Budapesten és agglomerációjában a legnagyobb levegőszennyező a közúti közlekedés, amely az egyik legjelentősebb környezeti probléma. A talajközeli ózonszennyezettség 2006-ban az agglomeráció valamennyi mérőállomásán túllépte az egészségügyi határértéket (120 μg/m³).

209. Ahogyan azt az előzőekben vázolt felmérés is bemutatja, az agglomeráció területén jelentkező szuburbanizációs folyamatok konkrét problémákat eredményeznek a Főváros és a budapesti agglomeráció vonatkozásában. Ezek közül kiemelkedő jelentőségű problémakört jelentenek a barnamezős-zöldmezős beruházások, ezzel összefüggésben a bevásárlóközpontok helyének kijelölése, illetve egyes agglomerációs településeken megvalósuló, a település nagyságához mérten eltúlzott volumenű lakóterületi fejlesztések. 

210. Páty község közelében, az M1 autópálya mentén található az a Biatorbágy—Törökbálint—Budaörs településekkel jellemezhető övezet, amely területén az elmúlt két évtized fejlesztései eredményeként rendkívül nagyszámú jelentős logisztikai, gazdasági, kereskedelmi telephelyet találhatunk. A korábbiakban bemutatott adatra utalván, mely szerint az ország régiói közül a Közép-magyarországi régióban a legmagasabb az autópálya-autóút sűrűségre vonatkozó érték, meg kell említenünk, hogy a régió autópálya-autóúthálózatának egy jelentős része szintén Páty térségében található (M1; M7 autópályák, M0 autóút).

211. Az elmúlt évtizedekben az agglomeráció településeinek, azon belül is a Zsámbéki-medence településeinek lakossága nagymértékben emelkedett. Páty környezetében elhelyezkedő szomszédos települések lakosságszáma 5-50%-os emelkedést mutatott az elmúlt 9 évben a KSH 2009. évi helységnévtára szerint. Relatíve legnagyobb mértékben Telki lakossága emelkedett, abszolút értékben pedig a szintén szomszédos településnek számító Biatorbágy lakossága nőtt, ahol több mint 3600 új lakossal gyarapodott az itt élők száma. Páty lakossága mintegy 25%-kal emelkedett ebben az időszakban, amely több mint 1600 új lakost jelent. A környéken élők számának növekedését vizsgálva meghatározható egy Budajenő—Telki—Páty—Biatorbágy „tengely”, ahol a legintenzívebb mértékben tapasztalható a lakosságszám emelkedése. Jelentős többletterhelést jelentett ez a lakosságszám-növekedés a környező úthálózatra is, ahol napjainkban gyakran tapasztalhatók forgalmi torlódások, hiszen az agglomeráció lakosainak jelentős része ingázik Budapestre. A jelenleg vizsgált településrendezési eszközök révén lehetővé válna a környék legjelentősebb lakóterületi fejlesztésének megvalósítása az agglomeráció egyik leginkább igénybevett területén.

g/2) A fenntartható településfejlesztés hazai jogi környezete, a fenntartható településfejlesztés alapvető elvárásai

212. A Kvt. 1. §(1) bekezdés szerint a törvény célja az ember és környezete harmonikus kapcsolatának kialakítása, a környezet egészének, valamint elemeinek és folyamatainak magas szintű, összehangolt védelme, a fenntartható fejlődés biztosítása. A (2) bekezdés a) pontja szerint a törvény a kiszámíthatóság és a méltányos teherviselés elve szerint megfelelő kereteket teremt az egészséges környezethez való alkotmányos jogok érvényesítésére és elősegíti – többek között – a környezet igénybevételének, terhelésének és szennyezésének csökkentését, károsodásának megelőzését, a károsodott környezet javítását, helyreállítását. A 3. §(1) bekezdés e) pontja szerint a törvény rendelkezéseivel összhangban külön törvény rendelkezikaz épített környezet alakításáról és védelméről.

213. A Kvt. 2. § 29. pontja meghatározza a fenntartható fejlődés fogalmát, eszerint az atársadalmi-gazdasági viszonyok és tevékenységek rendszere, amely a természeti értékeket megőrzi a jelen és a jövő nemzedékek számára, a természeti erőforrásokat takarékosan és célszerűen használja, ökológiai szempontból hosszú távon biztosítja az életminőség javítását és a sokféleség megőrzését.

214. A Kvt. önkormányzatok környezetvédelmi feladatait tartalmazó 46. § (1) bekezdésének f) pontja követelményként rögzíti, hogy az önkormányzatnak fejlesztési feladatai során érvényesítenie kell a környezetvédelem követelményeit, illetve elő kell segítenie a környezeti állapot javítását.

215. A Tftv. 2. § általános jelleggel definiálja a területfejlesztés és a területrendezés célját. Az itt meghatározott célcsoportok között vizsgálatunk szempontjából kiemelkedő fontosságúnak tekinthető a fenntartható fejlődés feltételeinek megteremtésére, valamint az ország településszerkezetének – gazdasági, társadalmi, környezeti céloknak egyaránt megfelelő – harmonikus fejlődésének elősegítésére irányuló követelmények rendszere.

A 3. § (1) bekezdés a területrendezés és területfejlesztés feladataként határozza meg a különböző térségekre, területegységekre vonatkozó tervek, koncepciók és az országos célkitűzések közötti összhang biztosításának követelményét. A 4. § együttműködési elvárást fogalmaz meg a területfejlesztési és területrendezési feladatok ellátását végző valamennyi szerv vonatkozásában (állami szervek, az önkormányzatok, a természetes személyek és szervezeteik, a gazdálkodást végző szervezetek és az érdekvédelmi szervezetek, valamint más intézmények).

216. Az Étv. – a Kvtv-vel és a Tftv-vel összhangban rendelkező – 7. § (1) bekezdése szerint a településrendezés célja – többek között – a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése. A 8. § (1) bekezdése követelményként határozza meg, hogy a településrendezés során figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendezés végrehajtásával bekövetkező változások az érintett lakosság életkörülményeiben ne járjanak hátrányos következményekkel. Az Étv. 10.§ (1) bekezdése a településszerkezeti tervre vonatkozó elvárásainak körében rögzíti, hogy az olyan tervdokumentum, amely az országos és térségi érdek, a szomszédos vagy a más módon érdekelt többi település alapvető jogainak és rendezési terveinek figyelembevételével készül.

217. A BATrT miniszteri indokolásában kifejti, hogy a Budapesti Agglomeráció (a Közép-Magyarországi Régió magterülete) az ország központi térsége, a magyar térszerkezet sajátos eleme, szerepénél fogva más régiók fejlődésének is befolyásolója. Mivel az ország egyik legintenzívebben hasznosított, így leginkább terhelt területe is, ezért csak koordinált fejlesztéssel és összehangolt tervezéssel lehet megfelelni az európai térszerkezetben is felértékelődő központi szerepköréből fakadó kihívásoknak.

A BATrT célja a törvényhez fűzött miniszteri indokolás szerint a kiegyensúlyozottabb fejlődés térbeli-fizikai kereteinek, területi lehetőségeinek és korlátainak meghatározása a természetes és épített környezeti értékek védelmének biztosítása mellett. A rendezés eszközeivel a fenntartható fejlődés kereteit biztosító térszerkezet és a koordinált területfejlesztés feltételeit lehet rögzíteni, amelyek elősegítik egy hosszú távon is működő-és fejlődőképes régió kialakulását. A rendszer – a törvényalkotó szándéka szerint – megakadályozza a szomszédos települések beépített területeinek összenövését, hozzájárul a fejlesztési koncepcióban kitűzött strukturált és tagolt térszerkezet kialakításához.

218. Az előzőeknek megfelelően a BATrT fő feladata a térség távlati érdekeinek figyelembevételével az agglomeráció távlati térszerkezetének meghatározása, az országos és térségi jelentőségű közlekedési és közmű hálózatok helyének, illetve kapcsolatrendszerének megállapítása, a természeti erőforrások megőrzéséhez szükséges keretfeltételek, illetve szabályok megállapítása.

219. A 96/2009. (XII. 9.) OGY határozattal elfogadott 2009-2014 közötti időszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Program (NKP III) a települési környezetminőség problemetikáját elemző 5.4. pontja rámutat arra, hogy napjainkban a településrendezési tevékenység egyik alapvető problémáját jelenti az, hogy a települések fejlesztési elképzelései sok esetben elnagyoltak, a fejlesztési koncepciók nem jelölnek ki határozott irányokat, a településrendezési eszközök nincsenek stratégiai döntésekkel megalapozva. Számos új beruházás a településen belüli felhagyott (barnamezős) területek hasznosítása helyett a beépítetlen külső (zöldmezős) területek rovására valósul meg. Ennek következtében a településrendezési tevékenység többnyire az adott állapot rögzítésére szorítkozik, vagy a rövidtávon felmerülő területfelhasználás-változási (befektetői) igényeket elégíti ki, és nem a település közép és hosszú távú céljait, érdekeit. Gyakran a helyi lakosságot és közösségeket sem vonják be megfelelően a döntések előkészítésébe. Megoldási javaslatként, célkitűzésként – az előző pontokban foglaltakhoz hasonlóan – határozza meg a program, hogy a települések adottságaira és lehetőségeire alapozott fejlesztési irányokról szóló döntések meghozatalakor vegyék figyelembe a fenntarthatósági szempontokat, és biztosítsák az összhangot a településfejlesztési elképzelések és településrendezési eszközök között.

220. Mindebből következően a településrendezéssel szemben alapvető elvárás, hogy a környezet állapotát legalább szinten tartsa, illetőleg hozzájáruljon a környezetminőség javításához. Vagyis kizárólag olyan fejlesztési, településrendezési döntések felelnek meg a Kvt. 3. § (1) bekezdés e) pontjának és a Tftv. 2. § a) pontjának, amelyek nem befolyásolják hátrányosan a települési környezetet. Ezen túlmenően azonban az is elvárásként jelentkezik, hogy a településrendezés során az egyes települések vegyék figyelembe az országos, térségi terveket, koncepciókat, és az azokban foglalt célkitűzésekkel összhangban alkossák meg saját településrendezési eszközeiket. A településrendezési eszközökben foglalt elhatározásoknak tehát érvényesíteniük kell a fenntarthatóság követelményét; és hozzá kell járulniuk a tervhierarchiának megfelelő mértékben az ország kiegyensúlyozott térszerkezetének fenntartásához; annak hosszú távú célkitűzéseinek megvalósulásához. Alapvető elvárás tehát, hogy a településrendezési döntés a település távlati elképzeléseihez igazodjék és ne a pillanatnyi beruházói érdek határozza meg azt.

221. Az előzőekben bemutatottak szerint a Golfpálya projekt 2008 területére tervezett fejlesztés is csak abban az esetben jogszerű, ha a környezetre, az érintett lakosság életkörülményeire hátrányos következménnyel nem jár, biztosítja a fenntarthatóság feltételeit és illeszkedik az ország, a Budapesti Agglomeráció és azon belül Páty közvetlen környezetének távlati térszerkezetre vonatkozó elvárásaihoz.

g/3) A tervezett fejlesztés volumenének jellemzése

222. „A települést adott földrajzi környezetben, annak elemeivel intenzív kölcsönhatásban élő gazdasági, társadalmi és műszaki struktúrák rendszereként értelmezzük. A település e struktúrák és kölcsönhatások együttes rendszere, amely szféránként és egységes organizmusként szoros kölcsönhatásban van a természeti környezetével.”[3] A fenntartható településfejlesztés követelményeiként határozhatók meg a települések természeti erőforrás igényének biztosítása; a hatékony földhasználaton alapuló településszerkezet tervezése és kialakítása, a települési funkciók hatékony biztosítása, a települési infrastruktúrák olyan fejlesztése, amelyek minél alacsonyabb természet-használatot eredményeznek, továbbá környezetkímélő, energiatakarékos közlekedési rendszerek létrehozása, elsősorban a tömegközlekedés fejlesztése. A fenntartható településfejlesztés modellje abból a tényből indul ki, hogy a település egy sajátos ökoszisztéma, élő rendszer, tehát valamennyi követelménynek úgy kell teljesülnie, hogy az ökológiai lábnyom-deficitet ne eredményezzen.

223. Ahogyan azt a tényállásban részleteztük, a 2008. évben induló eljárás egy 18 lyukú golfpálya, annak kiszolgáló létesítményei, szálloda, továbbá részben a golfpálya területébe ékelődő módon elhelyezett háromszáz üdülőegység, és mintegy 1400-1600 lakás kialakítását lehetővé tevő beruházás megalapozását szolgálja. A 2006. évi szabályozáshoz képest alapvető eltérést jelent a lakófunkció megjelenése a Golfpálya projekt területén, amely a település jelenlegi lakosságának mintegy megduplázódását vonhatja maga után. Ennek megalapozásához a helyi építési szabályzatban Vt 11-18 számmal jelzett településközponti vegyes területeket alakítanak ki. További eltérésként nőtt az elhelyezni kívánt üdülőegységek száma (250 darab helyett a jelenlegi elképzelések szerint 300 darab elhelyezése válna lehetségessé). Csökkent viszont a sportcélú hasznosítás, a golfpálya területe, továbbá a korábbi szabályozás szerinti első ütemének megfelelően a tervezett golfpálya csupán 18 lyukkal létesülne. A 2008. évben induló eljárás szerint tervezett hasznosítás tehát több szempontból lényegesen eltér a korábbi szabályozás paramétereitől, a fejlesztés célja egyértelműen a lakófunkció dominanciája felé tolódott.

224. A tervezett Vt övezetekben a Golfpálya projekt ezen övezeteiben engedélyezett beépítési paraméterek segítségével rendkívül intenzív beépítés válna lehetségessé. A szabályozás három Vt övezet esetében 60%-os beépítési arányt, illetve két Vt övezet esetében 15 m-es építménymagasságot tesz lehetővé. A tervezett elképzelés mindenképp egy erősen városias szövetet hozna létre a napjainkban jellemzően vidékies jellemzőkkel bíró településnek egy olyan területén, amely nem csatlakozik közvetlenül a Páty központi belterületéhez. A közösségi térként funkcionáló golfpálya valódi közösségi használata kérdésesnek tekinthető, épp annak golfpálya funkciója miatt.

225. Egyetértünk az Állami Főépítész megállapításával, mely szerint az itt meghatározott paraméterek nem kívánatos volumenű fejlesztéseket vonzhatnak erre a területre.

226. A településrendezésnek összhangban kell lennie a Kvt. 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott követelményekkel, mely szerint a környezethasználatot úgy kell megszervezni és végezni, hogy az a legkisebb mértékű környezetterhelést és igénybevételt idézze elő. Hangsúlyozzuk, hogy a fenntartható településfejlesztés egyik leglényegesebb jellemzője a szerves fejlődés nyomán kialakult települési szerkezet.

Valamennyi fejlesztés során érvényesülnie kell tehát a fenti alapelvben foglalt elhatározásoknak. A település lakosságának megduplázódását eredményező, további környezeti elemeket érintő funkciók elhelyezése csak olyan esetben lehet elfogadható, ha azok várható hatásaival a lehető legteljesebb módon számol a terv kidolgozója. Egy ilyen jelentős mértékű fejlesztés nagyarányú beavatkozást jelent a település és közvetlen környezete szerves fejlődési folyamatába, és ezáltal környezeti konfliktusok forrása lehet.

227. A tervezett fejlesztést túlzott mértékűnek véljük, amely szükségszerűen fokozza az agglomerációt terhelő jelenlegi környezeti konfliktusokat.

g/4) A tervezett fejlesztés várható hatásainak feltárásával kapcsolatos problémák

228. Telki Önkormányzata már a 2006. évi eljárások során kifogásolta a következőket: „Félő, hogy a tervezett beépítés, mint rejtett lakópark, Telki intézményrendszerét fogja terhelni, ezért kéri az állandó ott lakás lehetőségének kizárását.” A válasz szerint a villaépületeket túlnyomórészt nem állandó ott lakás céljára fogják használni a tulajdonosok. A Páttyal szomszédos települések közül több – köztük Telki települése ismételten – a 2008. évben induló eljárások során is kifejtette azon véleményét, hogy nem támogatja a Páty—Telki közös közigazgatási határára települt fejlesztést.

229. A fejlesztés volumene, a Golfpálya projekt 2008. évi területének Telki beépített területéhez illeszkedő elhelyezkedése, a lakosság számának várható emelkedése, az úthálózat várhatóan megnövekedő mértékű igénybe vétele, illetve az elhelyezni kívánt egyéb funkciók miatt a tervezett fejlesztések mindenképp hatással lesznek a szomszédos települések lakosainak életkörülményeire – leginkább Telki lakosságára – is. Ezért a településszerkezeti terv módosítása során Páty teljes területére, illetve a település közvetlen térségére gyakorolt hatás vizsgálata nélkül megalapozott, a településszerkezeti terv törvényi feladatának megfelelő döntés nem hozható.

230. A fejlesztés Páty község teljes területére gyakorolt hatásai közül mindenképp kiemelendők a következők. A tervezett fejlesztések megvalósulása esetén várhatóan jelentősen megnő a település alapintézmények iránti szükségletének mértéke, hiszen a település lakosságának megduplázódása várható, továbbá a Golf projekt 2008 területén elhelyezni kívánt egyéb funkciók – golfpálya, szálloda, konferenciaközpont alapintézmények iránti szükségletei szintén kielégítést igényelnek.

231. Az Étv. 7. § (2) bekezdés b) pont szerint a településrendezés feladata, hogy a település területének felhasználására vonatkozó helyi szabályok kialakításával a település adottságait és lehetőségeit hatékonyan kihasználva elősegítse annak működőképességét. Az Étv. miniszteri indokolása kifejti, hogy a településrendezés csak akkor tud a gyakorlati igényeknek megfelelni, ha a település egész területére kiterjedő, alaposan átgondolt településfejlesztési döntésre (elhatározásra) támaszkodik, amely a település fejlődése szempontjából figyelembevehető minden tényezővel számol.

232. Az Ötv. 8. § (3) bekezdésben megfogalmazást nyert, hogy törvény előírhat olyan önkormányzati feladatokat és közszolgáltatásokat, amelyek ellátására a települési önkormányzatok nagyságuktól, teherbíró képességüktől függetlenül egyaránt kötelesek. Garanciális jelentősége van annak, hogy már az Ötv. meghatározza a helyi közszolgáltatásoknak azt a körét, amelyről minden települési önkormányzat köteles gondoskodni. Ezek a kötelező (obligatórius) feladatok, melyek a feladatoknak azt a minimális körét jelentik, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a helyi közösség alapfokú ellátásához, a település üzemeléséhez. Ezeknek a köréről az Ötv. 8. § (4) bekezdése rendelkezik, mely szerint az önkormányzat köteles gondoskodni: az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

233. Az Ötv. 8. § (4) bekezdésében meghatározott kötelező önkormányzati feladatként ellátandó önkormányzati feladatok körében a lakosság számának növekedése következtében várhatóan megnő az óvodai és általános iskolai férőhelyek iránti igény, az egészségügyi alapellátást igénybe vevők száma, továbbá az ivóvízhálózat nagyarányú fejlesztése is szükségessé válik.

234. A fentiekben meghatározott feladatkörökbe tartozó területek a település lakosságának életkörülményeit meghatározó tényezők, amelyek megfelelő ellátásáról a település önkormányzatának gondoskodnia kell. Tehát az adott települést alapvetően érintő, arra várhatóan jelentős hatást kifejtő fejlesztés esetén a megalapozott településrendezési döntéshozatal során ezeket a tényezőket is vizsgálni szükséges.

235. További önkormányzati feladatok is megoldásra várnak a fejlesztés következtében. Így a szennyvízhálózat, a szennyvíztisztító kapacitásának kérdésköre; és az úthálózat megfelelősége szintén fejlesztési döntést igényelnek az önkormányzat részéről.

236. A tervezett sportcélú és lakóterületi fejlesztés tárgyalása nem elválasztható az Önkormányzat és a Fejlesztő II. által kilátásba helyezett útfejlesztésektől. Az útfejlesztések köréről elsőként a tényállásban bemutatott Páty Község Önkormányzatának 2008. július 16-ai ülésén hozott 291/2008. (VII. 16.) határozata tartalmazott elvárásokat, mely meghatározta a Páty „elkerülő úthálózatát” jelentő négy útvonalat, melyek fejlesztési feladatainak költsége – meghatározott összeg erejéig– a Fejlesztőt terheli. A településfejlesztési együttműködési szerződés felek általi aláírására, megkötésére a vizsgált településrendezési eszközök elfogadására irányuló eljárás során nem került sor, a szerződés tervezetének elfogadásáról csak a Képviselő-testület 2010. 02. 22-i ülésén hozott 97/2010. (02. 22.) határozatával döntött.

237. A Páty elkerülő úthálózatát kiépíteni szándékozó útfejlesztésekkel kapcsolatban utalunk a 2008-2009. évi országgyűlési beszámolónkban[4] kifejtett véleményünkre, mely szerint „a települési környezetben a kedvezőtlen környezeti hatások egyik legfőbb forrása a közlekedés. A fenntartható településrendezés során a légi-, vasúti-, és a közúti közlekedés környezeti hatásaira egyaránt figyelmet kell fordítani, ugyanakkor ennek a fokozott hiányára utalnak a hozzánk érkező panaszok.” Az elkerülő utakkal kapcsolatban megállapítottuk, hogy azok „bár a településen belüli környezeti ártalmak tekintetében megoldást, javulást eredményezhetnek, azonban az adott települést terhelő össz-szennyezést az autóhasználatra ösztönző új utak megnyitása hosszabb távon általában növeli.” Megállapítottuk továbbá, hogy „a környezet magas szintű védelme jegyében nem új utak építésével és a forgalom áthelyezésével (és egyúttal generálásával), hanem éppen ellenkezőleg: a közúti forgalom abszolút csökkentésével, a közösségi közlekedés erősítésével és a közúti áruszállítás visszaszorításával valósítható meg.”

238. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy a tervezett útfejlesztések nem jelentenek megoldást a várható forgalomnövekedésre, sőt éppen ellenkező hatást váltanak ki. Egyfelől csak a környezeti probléma áthelyezését eredményezik, másfelől önmagukban forgalomgeneráló, és ezzel szoros összefüggésben további fejlesztéseket generáló hatásai vannak. Igaz ez a teljes beruházásra is: korántsem elegendő önmagában annak várható hatásait felmérni, hiszen egy ilyen fejlesztés további beruházásokat vonz a területre. A teljes Zsámbéki medence jövőbeni fejlődését, de semmiképpen nem fenntartható fejlődését - meghatározó jelentősége van tehát a projektnek.

Problematikus lehet, hogy a közműfejlesztések kivitelezése tekintetében – így különös tekintettel a szennyvíztisztító-telep fejlesztésére – nem határoz meg egyértelmű határidőket a Szerződés, holott a lakosság számának várható emelkedésére, és még inkább a kiszolgáló létesítmények településére (szálloda, konferenciaközpont) tekintettel a település szennyvíztisztító-telepének jelentős fejlesztése válik szükségessé. Az intézményi hálózat fejlesztése vonatkozásában a Szerződés mindössze egy nyolc csoportnak helyet biztosító óvoda és bölcsőde létesítéséről, valamint a település általános iskolájának meghatározott összeggel történő támogatásáról rendelkezik. Ez utóbbi vonatkozásában azonban nem jelöli meg pontosan, hogy az milyen mértékű fejlesztést fog finanszírozni.  Az önkormányzat kötelező feladatellátási kötelezettségébe tartozó tárgyakat illetően egyáltalán nem tárgyalja az egészségügyi alapellátás fejlesztésének lehetőségét.

239. Megállapítható, hogy sem az előző címben részletesen elemzett környezeti vizsgálat, sem a településszerkezeti terv szöveges munkarésze nem elemezte az alapintézményi ellátottság megfelelő biztosításának elégséges voltát, sem a közlekedési hálózat jelenlegi és tervezett fejlesztésének hatásait Páty községre és környezetére, a település lakosságának életkörülményeinek alakulására.

240. Ebből következően nem rendelkezünk arra vonatkozóan sem adattal, hogy a Szerződés által tervezett alapintézményi fejlesztések megfelelőek-e az önkormányzat további kötelező feladatellása vonatkozásában. Mivel ebben a körben nem készültek tanulmányok, vizsgálatok, fennáll a lehetősége annak, hogy a fejlesztések megvalósítása esetén az önkormányzat részéről olyan, a jelenlegihez képest jelentősen eltérő többletként jelentkező, kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok jelentkeznek, amelyek nem kellően megalapozott önkormányzati döntés esetén konfliktusok forrásai lehetnek.

241. A rendelkezésekre álló adatokból megállapítható, hogy a Páty községgel szomszédos településekre kifejtett hatást egyáltalán nem elemzi sem a Dokumentáció II. szöveges munkarésze, sem a környezeti vizsgálat (Dokumentáció II. környezeti értékelés című fejezete).

242. Az egészséges környezethez való alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság lehetőségét teremti meg az a településrendezési döntés, amely a lakosság számának nagymértékű növekedését és jelentős hatású szolgáltatási funkciók megjelenését eredményező fejlesztés lehetőségét megteremtő döntés során nem veszi figyelembe a kötelező önkormányzati feladatok biztosításának lehetőségét a fejlesztések megvalósulása esetére. .

243. Páty Község területén tervezett fejlesztésekkel kapcsolatban megállapítottuk, hogy az nem áll összhangban a fenntartható településfejlesztés követelményrendszerével. Egyrészt a fejlesztés volumene, másrészt a település lakosságára, valamint a jelentős környezeti igénybevételnek kitett térségben tervezett fejlesztés környező településekre gyakorolt hatása feltárásának hiánya miatt. Az ilyen jellegű településrendezési döntés alkalmas arra, hogy a Budapesti Agglomeráció napjainkban is súlyos környezeti problémáit súlyosbítsa. Mindezek figyelembevételével a megalapozatlan, ugyanakkor egyértelműen a fenntartható fejlődést kizáró döntésével az Önkormányzat az egészséges környezethez való alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okozott.

VI. Összefoglalás

244. A Páty Község területén tervezett Golfpálya projekt fejlesztéssel kapcsolatban megállapítottuk, hogy az nem áll összhangban általában a fenntartható fejlődés elvével, és szűkebben a fenntartható településfejlesztés követelményrendszerével, és az önkormányzat számos alkotmányos visszásságot követett el a megvalósítást lehetővé tevő településrendezési eljárások során.

245. A 2006. évi eljárásokkal kapcsolatban megállapítottuk, hogy az egészséges környezethez való alkotmányos joggal kapcsolatban visszásságot okozott Páty Község Önkormányzata azzal, hogy
- nem volt tekintettel a BATrT agglomerációra vonatkozó harmonikus térszerkezet kialakítását biztosító; illetve az egyes térségi övezetekre vonatkozó speciális rendelkezéseire és így a törvény megsértésével Telki közigazgatási határától számított 200 méteren belül jelölt ki új beépítésre szánt területet;
- nem érvényesítette a BATrT 5. § (7) bekezdésének rendelkezését sem, mivel a magas zöldfelületi aránnyal rendelkező települési térség kategóriába tartozó egységet, vagyis a Golfpálya projekt 2006. évi teljes területét a törvény megsértésével különleges beépítésre szánt területté minősítette;
- egyetlen eljárásban folytatta le a külön eljárást igénylő településszerkezeti terv és a szabályozási terv véleményezését, és ezzel megsértette a településrendezési eszközök megalkotásának eljárási szabályait;
- az elvileg még kidolgozás alatt álló településrendezési döntéseket már - az eltérő vélemények tisztázását szolgáló - egyeztető tárgyalás időpontját megelőzően kifüggesztette, ezzel formálissá téve az egyeztető tárgyalást.

246. A 2008. évben induló eljárások során Páty Község Önkormányzata az egészséges környezethez való alkotmányos joggal kapcsolatban visszásságot okozott azzal, hogy
- a magasabb szintű jogszabályok (OTÉK és BATrT) rendelkezéseivel ellentétesen sorolta be a Golfpálya projekt területét különleges beépítésre nem szánt kategóriába;
- a Pest Megyei Földhivatal törvényen alapuló véleménye ellenében fogadta el a településrendezési eszközöket;
- úgy indította meg a településrendezési eljárásokat, hogy a szabályozás céljáról és lényegéről nem adott megfelelő tájékoztatást a véleményezésre jogosultaknak;
- a településszerkezeti terv módosítására irányuló eljárásba a törvény megsértésével nem vonta be Pest Megye Önkormányzatát;
- a településrendezési döntéseket tartalmazó képviselőtestületi előterjesztések nem feleltek meg az önkormányzat SZMSZ-ének;
- a településrendezési eljárást, és a településrendezési döntéseket a beruházói érdekek elsődleges érvényre juttatásának rendelte alá;
- a nyilvánosság tájékoztatására vonatkozó szabályok megsértésével korlátozta a társadalmi részvétel megvalósulását;
- a polgármester a beruházást lehetővé tevő településrendezési döntések környezeti hatásainak feltárására és elemzésére szolgáló környezeti vizsgálatot az eljárási szabályok megsértésével folytatta le, és ennek során a környezeti értékelést nem a jogszabálynak megfelelő tartalommal dolgoztatta ki, így nem tárták fel kellő mélységben a tervezett fejlesztésnek a település egészére és a környező településekre gyakorolt környezeti hatásait;
- a Golfpálya projekt megvalósítását lehetővé tevő településrendezési döntésekkel egy a fenntartható fejlődés és településfejlesztés követelményeinek nem megfelelő projektet támogatott. Olyan mértékű fejlesztést tesz ezáltal lehetővé, amely hozzájárul a budapesti agglomerációt sújtó környezeti problémák súlyosbításához, sőt újabb környezeti konfliktusok generálásához.

247. Mindezekkel összefüggésben megállapítottuk, hogy a 90/2010. (II. 22.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv módosítás és az ezen alapuló; a szabályozási terv módosításáról szóló 7/2010. (II. 22.) ör. szabályozási terv nem teljesíti az Étv. 8. § elvárásait, ennek következtében az egészséges környezethez való alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okozott.

VII. Kezdeményezés Páty Község Önkormányzatához

248. A Képviselő-testület 2010. 02. 22-i ülésén elfogadott településrendezési eszközökkel kapcsolatban az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése valamint a 27/B. § (3) bekezdés e) és f) pontjai alapján a következő kezdeményezéseket teszem.

249. Kezdeményezem, hogy Páty Község jegyzője jelen állásfoglalás kézhezvételét követően 2010. március 30-al bezárólag terjedő időpontra hívjon össze rendkívüli képviselő-testületi ülést, és – a Településfejlesztési együttműködési szerződés aláírásáról szóló döntést megelőzően – az állásfoglalást határozati javaslattal előterjesztésként bocsássa a képviselő-testület elé.

250. Kezdeményezem, hogy a 140/2006. (IV. 26.) kt. határozat módosításáról szóló 90/2010. (02. 22.) sz. határozatát a képviselő-testület helyezze hatályon kívül, illetve a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 125. § (1) bekezdése alapján tegye meg a megfelelő intézkedéseket, hogy a helyi építési szabályzat módosításáról szóló 7/2010. (II. 22.) sz. rendelete ne lépjen hatályba.

251. Kezdeményezem, hogy az állásfoglalás kiadásakor hatályos 2006-ban elfogadott településrendezési eszközök helyett alkosson új, a jogszabályoknak – így különösen a BATrT és az Étv. rendelkezéseinek – és az állásfoglalásban kifejtetteknek megfelelő új településrendezési eszközöket. Ennek során különösen legyenek tekintettel a társadalmi részvétel elvének maradéktalan érvényesülésnek biztosítására, illetve a jogszabályon alapuló észrevételek figyelembevételére.

252. Kezdeményezem, hogy az új településrendezési eszközök előkészítése során az SKV rendelet szerint lefolytatott eljárás során készítsék el a megfelelő dokumentumot.

253. Amennyiben a fentiekben meghatározott intézkedéseknek Páty Község Önkormányzata nem tesz eleget, akkor az Obtv. 22. § b) pontja alapján indítványozni fogom az Alkotmánybíróságnál a 120/2002. (X. 08.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv 140/2206. (IV. 26.) kt. határozattal elfogadott módosítása és az ezen alapuló 17/2006. (IV. 27.) kt. sz. rendelettel elfogadott szabályozási terv; illetve a 90/2010. (II. 22.) kt. határozattal elfogadott településszerkezeti terv módosítása és az ezen alapuló 7/2010. (II. 22.) ör. a szabályozási terv.módosítás megsemmisítését.

254. Kérem, hogy amennyiben a képviselő-testület döntésével nem fogadja el az állásfoglalásban foglaltakat, az Alkotmánybíróság eljárásának befejezéséig ne kössék meg a Településfejlesztési együttműködési megállapodást.

255. Kérem továbbá, hogy a kezdeményezés nyomán tett intézkedéseiről, illetve a szabályozási terv esetleges elfogadásáról – az elfogadott rendelet megküldésével együtt – tájékoztasson legkésőbb az állásfoglalás kézhezvételét követő 30 napon belül.

Budapest, 2010. március „     „.

dr. Fülöp Sándor

A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa