A Tubesi rádiólokátor-üggyel kapcsolatban felmerült, hivatkozott AB határozatok
rövid elemzése

Dr. Sík Magdolna,

JNO Iroda

I. Az 521/B/2003. AB határozat

I.1.

Ebben az ügyben az indítványozó két okból kérte az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 62. § (1) bekezdés m) pontja, valamint a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó építésügyi hatósági engedélyezési eljárások szabályairól szóló 40/2002. (III. 21.) Korm. rendelet (R.) 3. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését:

1) Az Étv.kifogásolt rendelkezésefelhatalmazást ad a Kormánynak, hogy a sajátos építményfajták körébe tartozó - honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó - építésügyi hatósági engedélyezési eljárás szabályait rendelettel állapítsa meg. Az indítványozó szerint ez a felhatalmazás „semmiféle igazodási pontot nem biztosít a Kormány számára a sajátos építményfajtára vonatkozó építésügyi hatósági eljárás szabályainak kialakításához.” Az indítványozó arra a következtetésre jut, hogy a törvényi felhatalmazás az Étv.-ben foglaltaktól eltérő eljárás szabályozására nyújt lehetőséget a Kormánynak.A törvényi rendelkezéskövetkezményeinek kiszámíthatatlansága miatt az indítványozó álláspontja szerint a támadott rendelkezés ellentétes a norma előreláthatóságának követelményével, emiatt sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.

2) Az indítványozó szerint az R. 3. §-a alapján a Honvédelmi Minisztérium saját magának adja meg az építési engedélyt a honvédelmi és katonai célú építményekre, ami a jogállamiság elvével nem egyeztethető össze. Az indítványozó úgy véli, hogy az R. 3. §-a az Alkotmány 2. § (1) bekezdése mellett az Alkotmány 35. § (2) bekezdését is sérti. Az R.-rel szabályozott jogviszony tekintetében is irányadónak tartja az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Áe.) a kizárásról szóló 19. § (6) bekezdését, amely szerint a közigazgatási szerv a saját ügyének elintézésében nem vehet részt. Ezért az R. kifogásolt rendelkezése az indítványozó szerint magasabb szintű jogszabályba is ütközik.

1.2

A kifogásolt jogszabályi rendelkezések a következők voltak:

1) Étv. 62. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy …

m) a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó, építésügyi hatósági engedélyezési eljárás szabályait rendelettel állapítsa meg.

2) R. 3. § (1) A honvédelmi és katonai célú építmények tekintetében az építésügyi hatósági jogkört első fokon a Honvédelmi Minisztérium illetékes hivatalába tartozó katonai építésügyi hatósági osztály, másodfokon a honvédelmi miniszter (a továbbiakban együtt: katonai építésügyi hatóság) gyakorolja.

(2) A katonai építésügyi hatóság hatósági jogkörének gyakorlása során csak a jogszabályoknak van alárendelve, a hatósági ügyekben hozandó döntésében nem utasítható.”

I.3

Az Alkotmánybíróság az indítványt az alábbi indokok alapján utasította el:

I.3.1 Az Étv. felhatalmazó rendelkezése nem sérti a jogbiztonságot:

· Az Étv.-nek az indítványban támadott rendelkezése a Kormánynak adott felhatalmazást arra, hogy a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó építésügyi hatósági engedélyezés szabályait rendelettel állapítsa meg.

· Az Étv. felhatalmazása a rendeletalkotás tárgykörét egyértelműen és világosan fogalmazta meg, a Kormány az R.-t e felhatalmazás keretein belüli tartalommal adta ki.

· Az Étv.-nek az Országgyűléstől, mint törvényalkotótól eredő felhatalmazása - a Htv. külön, vagy további felhatalmazása nélkül is - elegendő alapot jelent arra, hogy a Kormány az R.-t kiadja, és abban a honvédelmi, illetve a katonai célú építmények építésügyi hatósági engedélyezését érintő szabályozást a szükséges mértékben kiegészítse.

· Az Étv. kifogásolt felhatalmazó rendelkezése az Étv. végrehajtását biztosító szabályozást tartalmaz, a jogbiztonságot nem sérti.

I.3.2 Az R. nem sérti a jogbiztonságot és nem ellentétes magasabb szintű jogszabállyal::

· A törvény felhatalmazása alapján kiadott R. az Étv. hatósági engedélyezés rendelkezéseihez képest a sajátos építmények fogalmi elemeire utalva összegzi a honvédelmi és a katonai célú építmény fogalmát, megjelöli az építtetőt, meghatározza, hogy a honvédelmi és katonai célú építmények tekintetében az építésügyi hatósági jogkört első fokon a Honvédelmi Minisztérium illetékes hivatalába tartozó katonai építésügyi hatóság, másodfokon a honvédelmi miniszter gyakorolja, megjelöli továbbá a szakhatóságként közreműködő szerveket. Ezeken a kritériumokon túlmenően az R. - az Étv. rendelkezéseivel összhangban - rendelkezik az engedélyek fajtáiról, a kérelem tartalmáról, az ügyintézési határidőkről, a határozat kézbesítésének módjáról.

· Az R. mint speciális kiegészítő jogszabály az építésügyi igazgatás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, hatósági- ügyféli jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására nem terjed ki, […] csupán a honvédelmi és a katonai építmények szabályozási specialitására szorítkozik.

· Az R. az építésügyi igazgatás általános szabályozási tárgyköreit illetően az Étv. alapvető rendelkezéseihez képest eltérést nem mutat, olyan életviszonyok szabályozására, amelyek törvényhozási tárgyat képeznek, nem terjed ki.

· Az R. kifogásolt rendelkezése összhangban áll az Áe. 5. § (1) bekezdésének előírásával is, amely szerint a közigazgatási szerv hatáskörét jogszabály állapítja meg, ebben meg kell határozni azt a szervet, amely az ügyben első fokon eljár. Az R. a honvédelmi és katonai célú építmények hatósági engedélyezésének hatásköri szabályait állapítja meg. A speciális kiegészítő rendelkezéseken túlmenően az épített környezet alakítását az Étv. és a végrehajtására kiadott építésügyi tárgyú kormányrendeletek és miniszteri rendeletek szabályozzák a sajátos építmények tekintetében is.

· Az R. támadott rendelkezései az építésügyi igazgatás struktúráját és működését illetően kiszámíthatóak, a jogbiztonság követelményével összhangban állnak. A kifogásolt rendelkezések a Kormány rendelet-kibocsátási feladatkörét érintő alkotmányi előírásokba nem ütköznek, törvényi előírásokkal nem ellentétesek. A jogi szabályozásból kitűnően a katonai építésügyi hatóság kizárólag a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben fejtheti ki tevékenységét, attól nem térhet el..

I.3.3 Az építési engedélyezés nem jelent saját ügyben való eljárást:

· A Honvédelmi Minisztérium belső szervezeti egységeitől elkülönítetten működik önálló hivatalként a katonai építésügyi hatóság, és a katonai építésügyi hatóságtól ugyancsak elkülönítetten végzi munkáját a katonai, valamint honvédelmi rendeltetésű beruházásokat előkészítő építtető szerv is. Nincs tehát arról szó, hogy a katonai építésügyi hatóság saját ügyében jár el, és hogy építési engedélyt a saját maga számára ad ki.

· A másodfokon eljáró honvédelmi miniszter sem „saját ügyét”, hanem - az építtető önálló költségvetési szerv kérelme alapján - a sajátos katonai és honvédelmi építményekre vonatkozó építésigazgatási engedélyezési eljárásban önálló jogi személyként eljáró katonai építésügyi hatóság döntéseinek a felülvizsgálatát végzi a jogszabályok előírása szerint a jogorvoslati eljárásban.

· Azért, mert bizonyos építmények közvetlenül honvédelmi, katonai célt szolgálnak, nem válnak a honvédelmi miniszter, illetve a HM Munkabiztonsági és Építésügyi Hatósági Hivatala saját ügyévé.

· Az a szabályozás pedig, amely az általános engedélyezési előírásokhoz képest (körzeti építésügyi hatóság) kiemeli a katonai és honvédelmi rendeltetésű építmények építési engedélyezési eljárását, és a hatáskör gyakorlását a katonai építésügyi hatóságnak adja, indokolt, mert ezek az ügyek csak különleges szakismeretek alapján bírálhatók el megalapozottan.

· Az engedélyezési folyamatban egyébként is számos szerv vesz részt az építésügyi hatóság mellett

· Mindezek tevékenysége mellett az engedélyezési eljárásban hozott jogerős határozat közigazgatási peres eljárás keretében bíróság előtt is megtámadható. A törvényalkotó kellő súlyú és hatású törvényi garanciákat alakított ki tehát arra, hogy a sajátos építményfajták közül a katonai és honvédelmi célú építmények hatósági engedélyezés eljárásának jogszerűsége biztosított legyen.

I.4

Az 521/B/2003 AB határozat tehát a fentiek szerint kimondta, hogy nem jelent saját ügyben való eljárást az R szerinti katonai építésügyi engedélyezés. Abból azonban, hogy a katonai építésügyi hatóság, illetve az építtető szerv egymástól formailag elkülönítetten működő, önálló hivatal, nem következik, hogy közöttük nincsen alárendeltségi, vagy egyéb függőségi viszony, amely pedig tartalmában ameghiúsítja az építési engedélyezés pártatlan és elfogulatlan intézését.

E kérdés tartalmi vizsgálatára akkor kerülhetett volna sor, ha az indítvány nem csupán a saját ügyben való eljárás tilalmát kimondó törvényi rendelkezésre hivatkozik, mint magasabb szintű, az R-rel ellentétes jogszabályra, hanem az elfogulatlan ügyintézést kizáró egyéb okra is. Ebben az esetben az Alkotmánybíróságnak azt is mérlegelnie kellett volna, hogy noha formális értelemben nem a saját ügyében dönt a katonai építési hatóság, ugyanakkor az engedélyt kérő és az engedélyező egy szervezeti rendszerbe, egyazon miniszter irányítása és felügyelete alá tartozik, s így a pártatlan döntés lehetőségét veszélyeztető, az ún. „egyéb okból nem várható az elfogulatlan ügyinézés” kizárási ok valósul meg.

II. A 30/1999. (X. 13.) AB határozat

Ebben a határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát csak a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti, az Ötv. 99. § (2) bekezdése a) pontja alapján.

Miután az Alkotmánybíróság elé nagy számban érkeztek olyan beadványok, amelyek a különböző témájú önkormányzati rendeletek megalkotásakor kötelező eljárási szabályok megsértését kifogásolták, az Alkotmánybíróság az ilyen tárgyú eljárások tekintetében az Ötv. hivatkozott szakaszának az indítványozási jogosultságot korlátozó értelmezést adott. E határozat meghozatala óta egységesen érvényesülő gyakorlat, hogy a „bárki”-től érkező ilyen tárgyú indítványt az AB az indítványozási jogosultság hiányára hivatkozva visszautasítja.

III: A 31/1998. (VI. 21.) AB határozat

Szekeres Imre honvédelmi miniszter a Pécsi Önkormányzatnak írt levelében a joggal való visszaélés tilalma kapcsán hivatkozik erre a határozatra. Az AB ebben a határozatban kimondta, hogya joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom - az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában - az egész jogrendszerben érvényre jut, amit az AB közvetlenül az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdéséből vezetett le.

A joggal való visszaélés tilalma e határozat értelmében érvényesül a közjogban is, ahol e tilalom egyaránt irányadó a jogalkotó szervek, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban elsősorban a jogalkotói hatalommal való visszaélést vizsgálta, és e tárgykörben több precedens értékű döntést hozott. Az AB a 31/1998. (VI.21.) AB határozatában részletes áttekintést adott e korábbi döntéseiről. ( 55/1993. (X. 15.) AB határozat, 1531/B/1991. AB határozat, 49/1995. (VI. 30.) AB határozat).

Mindezekből a döntésekből az AB azt az általános érvényű következtetést vonta le, hogy mivel a joggal való visszaélés tilalmának forrása az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése, alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely azért ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel.

IV. A 19/2004. (V.26.) AB határozat

Az anyagban több utalás is található a fenti számú határozatra, mint az 521/B/2003. AB határozattal ellentétes tartalmú döntésre. A hivatkozott döntés az alacsonyabb szintű jogforrás magasabb szintű jogforrásba való ütközése kérdésében kifejtett álláspont kapcsán vethető össze az 521/B/2003. AB határozattal. E tekintetben az AB a fenti határozatban az alábbiakat fejtette ki:

Az Országgyűlés és a Kormány normaalkotási viszonyában a rendező elvet az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében írt - a jogforrási hierarchiából következő - azon tilalom jelenti, amely szerint a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A törvénnyel való ütközést jelenti az is, ha az azonos szabályozási tárgyban a Kormány rendelete túlterjeszkedik a törvény által adott felhatalmazáson. (A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül alkotmányellenességet eredményez.)

Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése alapján a Kormány rendeleteket bocsáthat ki, ezek a rendeletek azonban törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A Kormány rendeletalkotási tevékenységének alkotmányos ellenőrzése körében az Alkotmánybíróság vizsgálja, hogy a rendelet meghozatalának időpontjában fennállt-e a felhatalmazás, hogy a Kormány a rendeletalkotáskor saját feladatkörében járt-e el, nem szabályozott-e olyan életviszonyokat, amelyek törvényhozási tárgyat képeznek.

Formai alkotmánysértés állapítható meg akkor, ha a jogszabályi hierarchia Jat.-ban meghatározott rendje sérül, s ez önmagában is a támadott jogszabály megsemmisítését vonhatja maga után, a végrehajtási jellegű jogszabályok pedig az alapszabály keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat állapíthatnak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat.

Az AB a 19/2004. (V.26.) AB határozatában a kifogásolt felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenességét nem a jogforrási hierarchia sérelmére alapozva, hanem egyrészt azért állapította meg, mert az feltételek nélküli eltérést engedett az Ártv. hatósági ármegállapításra vonatkozó szabályaitól, másrészt mert az eltérést a „külön jogszabályban” meghatározott hatóságnak és a Kormány rendeletében meghatározott részletes szabályok szerint engedte meg. A jövőbeni szabályozás lényeges elemei tehát mind a hatóság, mind az ár meghatározásának módja és az egyedi határozat hozatalához vezető eljárás tekintetében - határozatlan tartalmuk miatt – kiszámíthatatlanok voltak. A felhatalmazó rendelkezés az árak mikénti meghatározása tekintetében - minden törvényi korlátozás nélküli, diszkrecionális jogkört biztosított a Kormány számára, s ezzel jogbizonytalanságot okozott.

A felhatalmazó rendelkezés alapján megalkotott Korm. rendelet alkotmányellenességét pedig az AB formai okból, a felhatalmazás kereteinek túllépése miatt állapította meg. Az alkotmányossági probléma tehát más volt, mint az Étv. felhatalmazó rendelkezése alapján megalkotott Korm. rendelet esetében.

A fentiekből következően tehát a hivatkozott döntés nem értelmezhető úgy, mint az 521/B/2003. AB határozattal ellentétes tartalmú döntés, hiszen ott az indítványozó alkotmányossági kifogásai, illetve az alkotmányosság elbírálásának szempontjai mások voltak.