ÁLLÁSFOGLALÁS

A Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosának Irodája hivatalból észlelte, hogy a Kormány T/6934 számon az Országgyűlés elé terjesztette az ,,Az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról'' szóló törvény tervezetét. A Javaslat vizsgálatát követően az alábbi állásfoglalást teszem.

I. Tényállás

1. Az Országgyűlés honlapján található dokumentumok (T/6934. számú törvényjavaslat és indokolás) alapján az alábbi tényállást állapítottam meg:

2. A Magyar Köztársaság Kormánya 2008. novemberében új, az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló törvénytervezetet (a továbbiakban: Javaslat) nyújtott be az Országgyűlésnek. A tervezetet a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium készítette, a Javaslat előadója Gráf József földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter.

3. Az előadó álláspontja szerint azt, hogy a jelenleg hatályos, az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény módosítása helyett új törvény tervezetét készíttette elő, a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történt csatlakozása, a megnövekedett erdőgazdálkodói létszám, és az erdészeti igazgatást is érintő közigazgatási reform indokolta.

II. Értékelés

a) Általános értékelés

4. A Javaslat helyesen állapítja meg, hogy ,,az erdő fenntartása, gyarapítása és védelme az egész társadalom érdeke, ezért az erdővel csak a közérdekkel összhangban szabályozott módon lehet gazdálkodni.\'\' Rámutat arra, hogy ehhez szükséges az erdei életközösség - az élettelen környezet, a mikroorganizmusok, a növény- és állatvilág - sokféleségének, dinamikus és természetes egységének megőrzése. A Javaslat 1. §-a bemutatja azokat az ökoszisztéma-szolgáltatásokat amelyeket az erdő nyújt. A Javaslat által célként kitűzött fenntartható erdőgazdálkodás lényege éppen az lenne, hogy ezen szolgáltatásokat mindenkor teljes körűen, párhuzamosan és nem egymás rovására legyen képes biztosítani, méghozzá úgy, hogy az idő előrehaladtával az ökoszisztéma-szolgáltatások minősége javuljon. A törvény részletes előírásainak összességében ezen cél megvalósulását kell garantálniuk.

5. A Javaslat ennek megfelelően tartalmaz olyan, a természetvédelem szempontjából előremutató elemeket is, mint az erdőknek a bennük található erdei életközösség természetességi állapota szerint történő osztályozása, az erdő kezelés üzemmód meghatározásai, és a természetesség szempontjából fontos üzemmódok megjelenése. A Javaslat által biztosított természetességi kategóriák közül a természetes, természetszerű, és származékerdő kategória a védett természetvédelmi területek és Natura 2000 területen lévő erdők meghatározásaival tehát elvi lehetőséget teremtett a természeti értékű erdők eltérő kezelésére. A Javaslat mégsem él a differenciált kezelés és gazdálkodás lehetőségével, holott a Javaslat 1. §-ában meghatározott célok elérésében ezek a jogintézmények csak akkor érhetnek el sikert, ha az előterjesztő azok hatékony használatát is végigvezetné a Javaslaton és az erdő funkcióit kiegyensúlyozottan kezelné.

6. A vizsgálat eredményeképpen megállapítottam, hogy a Javaslat olyan módon lazítja az erdőgazdálkodás szabályait és csökkenti a hatósági jogköröket és felügyeletet, hogy ezáltal az erdővagyon védelmét és a természeti értékek védettségi szintjének megőrzését veszélyezteti.

7. A Javaslat a közigazgatási hatósági eljárás egyszerűsítését nem ellensúlyozza a törvényben rögzített és szankcionálni rendelt, a korábbinál szigorúbb kötelezettségekkel és a természet védelméért felelős hatóság, az érintett közösségek és szervezeteik részvételi lehetőségeivel. Az erdőgazdálkodás szabályait - különös tekintettel az egyes erdők eltérő ökológiai értékére, védettségi szintjére és funkciójára - a törvényjavaslatnál részletesebben és a különbözőségek mentén differenciáltan szükséges és célszerű meghatározni. Az erdők természetességének javítása, a Javaslat deklarált céljainak megvalósíthatósága és a közcélok érvényesülése érdekében a törvényben rögzített keretjellegű rendelkezéseknél konkrétabb és határozottabb garanciális eljárási szabályokra, többek között a közösségi részvétel erősítésére van szükség.

8. Minderre tekintettel a Javaslat nem nyújt megfelelő garanciákat a környezet magas szintű védelme érdekében, sőt az eddigi védettség szintjét csökkenti, ezért elfogadása ebben a formában nem javasolható.

b) A körzeti erdőtervezési eljárás, szakhatóság bevonása a körzeti erdőtervek elkészítésébe

9. A Javaslat szerint az erdők kezelésének és az erdőgazdálkodásnak az alapját képező körzeti erdőterveket - igazgatási jogkörben eljárva - az erdészeti hatóság készíti el. Így az erdőtervek elkészítése az erdészeti hatóság kizárólagos hatáskörébe tartozik, az elkészítés során nem kerül bevonásra szakhatóság és a Javaslat nem tartalmaz lehetőséget a társadalmi részvételre, a helyi társadalmi érdekek figyelembevételére sem.

10. A Javaslat szóban forgó jogi megoldása az irányadó európai természetvédelmi jogi szabályokkal sem összeegyeztethető. A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv (a továbbiakban: Irányelv) 6. cikkének (1) bekezdése a természetvédelmi hatóság, mint megfelelő szakértelemmel rendelkező hatóság részvétele szükségességét támasztja alá Natura 2000 területeken lévő erdők tekintetében.

12. Az Irányelv 6. cikkének (1) bekezdése védelmi rendszer kialakítását írja elő az Európai Közösség tagállamainak, amelynek részét képezik az intézkedési tervek, törvényi, közigazgatási vagy szerződéses aktusok. Ezen eszközökre vonatkozó közös követelmény, hogy a közösségi jelentőségű élőhelytípusok és fajok ökológiai szükségleteinek megfeleljenek, így biztosítsák a kedvező védettségi helyzet fenntartását.

13. Az erdészeti hatóság eljárásának lazítását ellensúlyozandó kifejezetten szükségesnek tartom megfelelő garanciáknak a törvénybe ültetését a Javaslat által is rögzített cél, az erdőállományok minőségének fennmaradása érdekében. A fenti szempontok megfelelő érvényesítése céljából tehát elengedhetetlen a természetvédelmi hatóság részvétele már a tervezési szakaszban az összes Natura 2000 területen lévő erdő esetében.

14. A természetvédelmi hatóság szakhatósági részvétele a Natura 2000 területeken lévő erdőkön túl indokolt a Javaslat által meghatározott természetes, természetszerű és származék erdőkre vonatkozó tervezési folyamatban is, mivel ezek az erdők természeti szempontból jelentős értéket képviselnek.

15. Mindezekben az eljárásokban biztosítani kell az érintett közösségek és társadalmi szervezetek részvételét is. A körzeti erdőterv adatai alapján állapítja meg ugyanis az erdészeti hatóság (határozatban) az erdőgazdálkodó jogait és kötelezettségeit, viszont ez utóbbi eljárásban már nem vitatható a körzeti erdőterv megfelelősége. Mindezek alapján a Javaslat jelenlegi szövegével történő elfogadása esetén az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében írt jogorvoslat jogának sérelme, alkotmányos visszásság merülne fel.

c) Védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területen található erdők rendeltetése és az ott megvalósítható üzemmód

16. Az erdőgazdálkodás hosszú távú célját az erdő elsődleges rendeltetése határozza meg. A Javaslat rendezi a védett természeti területen található Natura 2000 erdők elsődleges rendeltetését, a védett természeti területnek nem minősülő területen található Natura 2000 erdők elsődleges rendeltetését azonban nem határozza meg. A közösségi jelentőségű fajok és élőhelytípusok kedvező természetvédelmi helyzetének megőrzését és fenntartását biztosító erdőgazdálkodás előfeltétele, hogy a magyar jog szerint védett természeti területnek nem minősülő, azonban az európai jelentőségű természetvédelmi hálózat részét képező, azaz Natura 2000 területen található erdők elsődleges rendeltetését is fektesse le egyértelműen a törvény.

17. Az Irányelv preambulumának harmadik bekezdése a biológiai sokféleség fenntartásának előmozdítását nevezi meg a Natura 2000 hálózat fő céljaként, amellett, hogy kiemeli a gazdasági és társadalmi igények figyelembevételét is. Az irányelv 2. cikke szintén a ,,a közösségi érdekeltségű természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat- és növényfajok kedvező védettségi helyzetének fenntartását illetve helyreállítását\'\' fekteti le az irányelvnek megfelelően hozott intézkedések céljaként. Az Irányelvet átültető, az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004 (X. 8.) Korm. rendelet 4. § (1) és (2) bekezdése hasonlóan határozza meg a Natura 2000 területek célját.

18. A fentiek alapján a Natura 2000 erdők elsődleges rendeltetése védelmi: a közösségi jelentőségű és kiemelt közösségi jelentőségű élőhelytípusok és fajok megőrzése. A Natura 2000 hálózatnak azonban nem célja, hogy a hálózatba tartózó területeken kizárjon mindennemű gazdasági tevékenységet. Ezért a védett természeti területen található Natura 2000 erdőktől eltérően a nem védett természeti területen fekvő Natura 2000 erdők esetében nem kell feltétlenül kizárni a további (közjóléti és gazdasági) rendeltetéseket, viszont azok alárendeltek az elsődleges, védelmi rendeltetésnek. Az ilyen erdők rendeltetésének megváltoztatásához elengedhetetlen a természetvédelmi hatóság szakhatósági hozzájárulásának előírása.

19. A törvény jelenlegi tervezete alapján sem az erdőgazdálkodás tervezési szakaszában, sem pedig az éves gazdálkodási tervek bejelentésében a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területen lévő erdők vonatkozásában nem vesz részt a természetvédelmi hatóság. Az Irányelv 6. cikkének (1) bekezdése azonban a részvételt támasztja alá Natura 2000 területeken lévő erdők tekintetében az alábbiak alapján.

20. Az Irányelv 6. cikkének (1) bekezdése védelmi rendszer kialakítását írja elő a tagállamoknak, amelynek részét képezik az intézkedési tervek (szükség esetén), törvényi, közigazgatási vagy szerződéses aktusok. Ezen eszközökre vonatkozó közös követelmény, hogy a közösségi jelentőségű élőhelytípusok és fajok ökológiai szükségleteinek megfeleljenek, így biztosítsák a kedvező védettségi helyzet fenntartását.

21. A fenti szempontok megfelelő érvényesítése céljából elengedhetetlen a természetvédelmi hatóság részvétele mind a tervezési szakaszban, mind pedig az éves tervek bejelentésekor - lehetőleg engedélyezésekor - a védett természeti területnek nem minősülő Natura 2000 területen lévő erdők esetében is.

22. Elengedhetetlen továbbá annak rögzítése törvényi szinten, hogy a Natura 2000 területeken lévő erdőkre vonatkozó üzemmódot a kijelölés alapjául szolgáló, a területen található közösségi jelentőségű fajok, illetve élőhelytípusok kedvező természetvédelmi helyzetének megfelelően kell meghatározni.