Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa - Vélemény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításának tervezetéről (JNO-325/2008.)
JNOI Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa

JÖVŐ NEMZEDÉKEK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA

Keresés      
 Ügyeink  > Záróközlemény

Ügyszám: Gy-325/2008
Ügyintéző: dr. Fülöp Sándor
Hiv. szám: IRM/AJFO/634- /2008.

Dr. Papp Imre
szakállamtitkár

Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium

Tisztelt Szakállamtitkár Úr!

„A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról” készült átdolgozott tervezetet megkaptuk. Köszönjük, hogy lehetővé tette annak megismerését. Tájékoztatjuk Szakállamtitkár Urat, hogy az előterjesztés célkitűzéseivel alapvetően egyetértünk. Az alábbiakban Irodánk elsősorban az ügyféli jog megállapításáról szóló és az ahhoz kapcsolódó szabályokhoz tesz néhány észrevételt, amelyek további megvitatásában, tisztázásában szívesen állunk az Ön és kollégái rendelkezésére.

Ezúton is szeretnénk jelezni, hogy a 2008. július 28-ra hirdetett egyeztetésen Irodánk képviselője részt kíván venni.

15. §

Észrevétel

Nem értünk egyet

- az ügyféli jogkör szűkítésével ((1), (2) és (3) bekezdés), illetőleg

- az ügyféli jogkörrel kapcsolatos jogértelmezési kérdéseket segítő, egyértelműbbé tévő, magyarázó törvényszöveg részek elhagyásával ((1) bekezdés).

Indokolás

(1) bekezdés

A javaslat 15. § (1) bekezdésébe javasolt új jelző „jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy közvetlenül érinti” mindkét alapvető kifogásunk szempontjából érintett. Egyfelől nyilvánvaló a jogalkotói szándék, hogy ezzel a közigazgatási eljárásban ügyfélként résztvevők körét szűkítsék, másfelől a homályos jelentéskörű szó beiktatásával a joggyakorlatot újabb nehézség elé állítaná a jogalkotó. Ebben az összefüggésben még az egyébként csak nyelvtani, stílusbeli változásnak tűnő megoldás, a jogi személyekre és egyéb szervezetekre utaló „amelyeknek”, illetőleg „amelyek” szavak elhagyása is negatív üzenetet hordoz, a lehető legközvetlenebb személyes összefüggéseken túlmenően az egyéb összefüggések megkérdőjelezését vetíti előre. Végül a „tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve” joggyakorlatot segítő, értelmező rendelkezés elhagyása is zavart okozhat a joggyakorlatban, hiszen a jogalkalmazóknak a contrario kutatniuk kellene majd a jogalkotó megváltozott szándékainak indokait és a végrehajtás mikéntjét.

A Ket. kommentárja (a továbbiakban: kommentár) szerint „a törvény-előkészítés során a jogalkalmazók szinte egyöntetűen kérték: a Ket. adjon számukra fogódzókat az ügyféli jogállás esetenkénti meghatározásához.”[1] E fogódzók leépítése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelménye szempontjából elfogadhatatlan. Ugyancsak a kommentár mutat rá arra, hogy a Ket. 15. § (1) bekezdés szövegkörnyezetében a „jogos” jelző inkább a „méltánylást érdemlő” szinonímája[2].

(2) és (3) bekezdés

Ugyancsak szűkíti az ügyfél fogalmat a (2) bekezdés elhagyása és a (3) bekezdésben csak külön jogszabályi rendelkezés esetén történő fenntartása. A hatásterületen lévő ingatlanok tulajdonosainak és használóinak az ügyféli joga az (1) bekezdés esetén egyébként is megállapítható, ehhez képest a (2) bekezdés jelenleg hatályos szövege a joggyakorlatot segítő értelmező rendelkezés. Ennek megváltoztatásával tehát kezelhetetlen és ellentmondásos helyzet jönne létre, hiszen a mondottak miatt az (1) és (3) (az új számozás miatt nyilván (2)) bekezdés tartalmilag ellentmondana egymásnak. Kérdés, hogyan tudna a joggyakorlat megbirkózni azzal a helyzettel, hogy a hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa nyilvánvalóan az egyik legkézenfekvőbb alesete az (1) bekezdésben említett joga, jogos érdeke alapján közvetlenül érintett körnek, ám a következő bekezdés alapján ők csak akkor lehetnek ügyfelek, ha ezt törvény vagy kormányrendelet kifejezetten lehetővé teszi.

Ettől eltekintve egyébként a (3) bekezdés megfogalmazása pontosabb, jobb a jelenleg hatályos szövegnél, azt elfogadjuk, azzal, hogy javasoljuk az ingatlan-„nyilvántartásba bejegyzett használati jog jogosultja” és az egyéb „jogszerű használat” elemeit vagylagosan megtartani. Ezáltal például egyértelműbbé válhatna, hogy az ingatlanok bérlője, akiknek egyébként a jogrendszerünk sok tekintetben nagyon erős jogosultságokat biztosít (ld. pl az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII.22.) AB vagy 17/1992. (III. 30.) AB sz. határozatait) az ilyen jellegű ügyekben ügyféli jogokkal rendelkezik.

Az ügyféli jogok pontos és elegendően széleskörű meghatározásának fontosságát nem lehet túlhangsúlyozni. Az esetlegesen szélesebb körű ügyféli jog meghatározása jogsérelmet nem okoz, akinek az ügyben nincs valós érdekeltsége az úgysem fog ügyfélként fellépni, hiszen ezzel saját idejét és egyéb erőforrásait pazarolná feleslegesen. Hogy ezt egy példával érzékeltessük, a környezetvédelmi jog területén a környezeti hatásvizsgálati jogszabályokban mintegy egy évtizedig a jogalkotó a „bárki” kifejezést használta, mégsincs tudomásunk arról, hogy ez a lehető legszélesebb ügyfélfogalom a hatóságoknak vagy más ügyfeleknek bármikor is jelentős érdeksérelmet okozott volna. Másfelől viszont az ügyféli kör szűkítése felveti annak a veszélyét, hogy emiatt olyan természetes személyek vagy szervezetek is kívül maradnak egyes közigazgatási eljárásokon, akiknek az ügy tárgyához kapcsolódó érdekeltségük, feladataik stb. vannak. Az esetek egy részében ezek a személyek megtalálják más jogágakban az érdekérvényesítési lehetőségeiket, pl. polgári pert indítanak, ez azonban már általában post factum kezelése az adott problémának és az idő múlása, költségek és egyéb elkötelezettségek miatt valamennyi résztvevő számára komoly károsodás veszélyét rejtik magukban. Mindezek alapján tehát az ügyféli jogokkal kapcsolatosan a tervezet felveti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményét.

A kommentár a Ket. 15. § (2) bekezdésével kapcsolatban utal arra, hogy az ügyféli kör meghatározásában a jogfejlődés iránya az, hogy a közvetlen telekhatáros szomszédokon kívül a jogok, jogos érdekek érintettségét a jogalkalmazók bizonyos körülmények mellett távolabb lakók, rendszeresen tartózkodók vonatkozásában is elismeri[3]. Ezzel az utóbbi 10 évben töretlen jogfejlődéssel szembe menni véleményünk szerint feszültségeket idézhet elő a jogrendszer koherenciájában.

17. §

Észrevétel

Nem értünk egyet „Az adat védelmére vonatkozó szabályok megtartása nem vezethet a jogorvoslathoz való jog korlátozásához” fontos, más jogforrásból nem vagy nem megfelelő egyértelműséggel kivilágló szabályának elhagyásával. A tervezett módosítás felveti Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslati jog sérülésének veszélyét. Ugyanígy aggályosnak tartjuk az üzleti titokkal kapcsolatban a hatóság jogkörét egyértelműen szabályozó bekezdés elhagyását.

29. §

Észrevétel

Nem értünk egyet a rendelkezés tárgyi hatályának szűkítésével és a felkínált értelmezési lehetőségek elhagyásával.

Indokolás

A (6) bekezdésben az egyébként jelentős számú ügyfél hirdetményi, illetőleg közhírré tétel útján történő értesítésének elmaradása az érintettek részvételi jogait korlátozza, a környezetvédelmi ügyekben pedig szemben áll a magyar jog részét képező, a 2001. évi LXXXI. törvénnyel kihirdetett Aarhusi Egyezmény 6. cikk (2) bekezdésének rendelkezéseivel, tehát sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdés rendelkezéseit is.

A közhírré tétellel kapcsolatos szabályok módosítását az előterjesztő azzal indokolja, hogy a 38/2002. (IX. 25.) AB határozat alapján az ügyfelek jogorvoslati jogainak jobb érvényesítése érdekében kívánják a változtatást bevezetni. Véleményünk szerint a változtatás az Alkotmánybíróság által célzott joghatásnak éppen az ellenkezőjét váltaná ki. Az AB határozatban a Csődtörvény 30. § sérelmezett rendelkezését azért semmisítették meg, mert az egyéni értesítések helyett irányozta elő a hirdetményi kézbesítést. Ezzel szemben a Ket. 29. § (3) bekezdéséből nyilvánvaló, hogy az ismert ügyfeleket levélben is közvetlenül értesíteni kell az eljárás megindításáról, a 29. § (6) bekezdés csupán az ezt meghaladó körre vonatkozik.

Az „egyébként jelentős számú ügyfelet érint” kitétel elhagyása tehát egyes ügyfelek részvételi, azon belül jogorvoslati jogait csorbítja. A közhírré tétel eseteinek példálózó felsorolása pedig azt eredményezi, hogy a joggyakorlat kevesebb segítséget kap majd a jövőben. Megjegyezzük, hogy példálózó felsorolást nemhogy nem látnánk indokoltnak elhagyni, inkább azon túlmenően a fogalom definiálása lenne szükséges a Ket. 172. §-ában. Definiálás alatt itt nem a közhírré tett információ leírását értjük (ami a 29. § (7) bekezdésben korrekt módon szerepel), hanem az információ közlésének minimális formai feltételeit és további példálózó megoldási módjait kellene rögzíteni a rendelkezésre álló számos nemzetközi jogi és külföldi nemzeti jogi példa alapján.

A „jogszabály” kitétel szűkítését elfogadhatónak tartjuk.

Természetesen az eddigiek értelmében a (8) bekezdés elhagyásával sem értünk egyet.

63. §

Ugyanaz az észrevételünk a (2) bekezdéssel, mint a 29. § esetében.

153. §

Észrevétel

Helyesnek tartjuk azt, hogy a minden jogszabály által megállapítható igazgatási díjra vonatkozó szabályokat a tervezet 153. § (3) bekezdése törvényi felhatalmazáshoz és miniszteri rendeleti szinthez köti. Ugyanakkor ellenezzük azt, hogy a jogalkotó ezt a miniszteri szinthez és nem legalább kormányrendeleti szinthez köti.

Indokolás

Az igazgatási szolgáltatási díjak véleményünk szerint indokolatlanul kettőzik meg az eljárási illetékek rendszerét – ennek az észrevételnek nyilvánvalóan a Ket.-nél átfogóbb jogszabályi rendezések tudnának csak megfelelően helyt adni. Ugyanakkor az már a Ket. szintjén megjelenő probléma, hogy, bár a jogalkotó észlelte a korlátozás szükségességét, a miniszteri szint megnevezése még mindig módot ad arra, hogy az eddigi káros gyakorlatnak megfelelően az igazgatási szolgáltatási díjak meghatározásakor szűk ágazati érdekek érvényesülhessenek. (Szabályozástechnikai szempontból hibásnak tartjuk egyébként, hogy a jelenlegi tervezet szövege formálisan ki is zárja a miniszteri rendeleti szintnél magasabb szintű jogszabályokkal való szabályozás lehetőségét.)

Álláspontunk szerint az igazgatási szolgáltatási díjak szabályozását legalább kormányrendeleti szintre kellene helyezni, ez biztosíthatná csupán a közigazgatási eljárások költségeivel kapcsolatos számos ágazati és társadalmi érdek megfelelően kiegyensúlyozott érvényesülését. Figyelemmel kell lenni a jogrendszer koherenciájára is, hiszen az Illetékkódex 67. § (2) bekezdése alapján „lakosság széles körét érintő díjfizetési kötelezettséget csak törvény állapíthat meg”, a miniszteri rendeleti szint ehhez képest álláspontunk szerint még a lakosság kevésbé széles körét érintő esetekben is túl kevés garanciát biztosít.

159. §

Észrevétel

Javasoljuk, hogy a költségmentesség megillethesse a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. tv. 2. § (1) bekezdésében felsorolt szervezettípusokat is.

Indokolás

Az a közigazgatási (államigazgatási) eljárási jogunkban régóta jelen lévő szabály még azt a szemléletet tükrözi, hogy a jogi személyek túlnyomó többsége állami szerv vagy jelentős gazdasági erővel rendelkező gazdálkodó szervezet. Azóta jogunkban a társadalmi szervezetek számos csoportja jelent meg, amelyek közérdekű célokért dolgoznak nagyobbrészt önkéntes, nem fizetett munkában, gazdasági lehetőségeik pedig erősen korlátozottak. A jelenleg hatályos szöveg a 159. § (1) bekezdésében foglalt költségmentességi szabályok ezt a több tízezer szervezetet gyakorlatilag teljesen kizárja a közigazgatási eljárások kezdeményezésének lehetőségéből, holott az általuk képviselt jelentős társadalmi érdekek hatékony érvényesítése ezt nagyon sok esetben megkívánná. Megjegyezzük, hogy nincs tudomásunk arról, hogy a magyar jogrendszerben bármilyen törvény is élne a 159. § (6) bekezdés adta kivételes lehetőséggel.

Budapest , 2008. július 22.

Tisztelttel:

dr. Fülöp Sándor


[1] Kilényi et al.: A közigazgatási eljárási törvény kommentárja, KJK-Kerszöv, 2005, Budapest, p. 74.

[2] uo. p. 75.

[3] Uo. p. 76. Ld. még a Legfelsőbb Bíróság eseti döntéseit az építési engedélyezési eljárások megszorító jogértelmezésével szemben vagy akár a polgári jog területéről a Ptk. 100. §-hoz fűzött kommentárt és joggyakorlatot.




Lablec lablec
1051 BUDAPEST, NÁDOR u. 22. Tel.: 06 (1) 475-7123 Fax: 06 (1) 475-7333                         
Magyar oldal English site