Észrevételek

a telepengedély, illetve bejelentés alapján gyakorolható ipari és ipari szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló rendelet Tervezetét illetően

 

 

 

I. Bevezetés

 

Fenntartva és hangsúlyozva a 2008. október 14-én kelt és a Minisztériumnak megküldött előzetes munkaanyagban kifejtetteket a véleményezésre megküldött rendelet-tervezet (továbbiakban: Tervezet) tárgyában az alábbi vélemény fogalmazható meg.

Megjegyzendő, hogy az 1. és 2. számú mellékletek hiányában, továbbá a rendelkezésre álló rövid határidő miatt valóban megalapozott, minden részletre kiterjedő vélemény, állásfoglalás nem adható.

Mindenekelőtt üdvözlendő és előremutató, hogy a Tervezet értelmében a jövőben is vizsgálni és védeni kell a telep környezetében élők szomszédjogi, birtokvédelmi értelemben vett nyugalmát, és az azt szükségtelenül zavaró tevékenységek nem engedélyezhetők. Rendkívül örvendetes, hogy a jogalkotó elismeri ezen szabály elméleti és gyakorlati jelentőségét. Nélkülözhetetlen ugyanakkor a zavaró körülmények vizsgálata valamennyi, így a bejelentéshez kötött tevékenység esetén, mégpedig az ipari övezetekben is az alább kifejtettek alapján. 

 

 

 

II. Észrevételek és javaslatok a Tervezet továbbgondolására

 

1. A bejelentés jogintézménye indokolatlan visszalépés az engedélyezés eszközétől

 

a) Az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK irányelve (2006. december 12.) a belső piaci szolgáltatásokról (továbbiakban szolgáltatási irányelv) alapján

A 80/1999. (VI. 11.) Korm. rendelet (továbbiakban: Rendelet) 1. § (1) bekezdésében a jogalkotó a Rendelet mellékletében felsorolt tevékenységeket olyan tevékenységeknek minősíti, amelyek során egészségártalom, tűz- és robbanásveszély, vagy levegő-, víz-, talajszennyezés, zajhatás léphet fel. A Tervezet már nem fogalmaz ilyen egyértelműen, bár a rendelet céljaként megjelölve szerepel az egészségártalom, tűz- és robbanásveszély, levegő-, víz-, talajszennyezés, zajhatás megelőzése. Általános tapasztalat ugyanakkor az, hogy a jogalkalmazók a norma konkrét szövege alapján ítélnek meg egyes tényállásokat, se a norma célját, se az abban esetlegesen elfogadott elveket nem veszik figyelembe az egyes konkrét jogesetek megítélésekor.  

Ha az új rendelet mellékleteiben továbbra is ugyanazok a tevékenységek fognak szerepelni, mint a Rendeletben, akkor azok ugyanúgy egészségártalmat, levegő-, víz-, talajszennyezést, zajhatás okozhatnak, tűz- és robbanásveszélyesek lesznek, függetlenül attól, hogy azokat ipari területen vagy azon kívül végzik.

A szolgáltatási irányelv elismeri az olyan engedélyezési rendszerek létjogosultságát, amelyeket közérdeken alapuló kényszerítő indok támaszt alá. Az irányelv ilyen indoknak minősíti például a közegészséget, közbiztonságot és környezetvédelmet. Az egészségártalom, tűz- és robbanásveszély, levegő-, víz-, talajszennyezés, és zajhatás megelőzése a közegészségügy, közbiztonság és környezetvédelem céljait szolgálják, így közérdeken alapuló kényszerítő indokoknak tekinthetők. Ezek az indokok például a levegő- víz- és talajszennyezés esetében, továbbá a tűz- és robbanásveszély minden esetében, az egészségártalom és a zajhatás esetében pedig igen gyakran akkor is fennállnak, ha a mellékletben szereplő tevékenységeket ipari területen végzik, tehát a szolgáltatási irányelv nem támasztja alá az engedélyezési rendszer megszüntetését.

Az engedélyezési rendszerek létjogosultságának másik feltétele az irányelv szerint az, hogy az engedélyezéssel kitűzött cél ne legyen megvalósítható kevésbé korlátozó intézkedés útján, különösen azért, mert az utólagos ellenőrzésre túl későn kerülne sor ahhoz, hogy valóban hatékony legyen. Esetünkben a kevésbé korlátozó intézkedés a bejelentési kötelezettség. Az egészségártalom, tűz- és robbanásveszély, levegő-, víz-, talajszennyezés és a már megtörtént zajhatás esetleges egészségügyi következményei utólagos ellenőrzéssel nem előzhetők meg és ez független attól, hogy a tevékenységet ipari területen vagy azon kívül végzik.

A szolgáltatási irányelvből tehát nem következik olyan tevékenységek engedélyezési rendszerének bejelentési kötelezettségre váltása, amelyek az egészségre ártalmasak lehetnek, tűz és robbanásveszélyesek, levegő-, víz-, talajszennyezést vagy zajhatást okozhatnak.

A szolgáltatási irányelv kiemeli, hogy az engedélyezésre vonatkozó szakasza (9. cikk) nem alkalmazható az engedélyezési rendszerek olyan elemeire, amelyeket közvetlenül vagy közvetetten más közösségi eszközök szabályoznak. Tehát nem szüntethető meg az engedélyezési rendszer olyan tevékenységek esetében, amelyek más EK jogi követelmény alapján engedélykötelesek. A Tervezet mellékleteinek hiányában azonban erről csak a későbbiekben tudunk véleményt mondani.

 

b) További megfontolások

1. A környezeti hatásvizsgálati eljárással való összefüggés

Bizonyos tevékenységeknél csak a várható környezeti hatások felmérése és vizsgálata alapján lehet eldönteni, hogy az adott tevékenység környezeti hatásvizsgálat köteles-e, vagy a telepengedély rendjéről szóló jogszabály hatálya alá tartozik. Jelentős környezeti hatások esetén egy rendkívül részletes, minden körülményre kiterjedő, komplex és hosszadalmas előzetes engedélyezési eljárást kell lefolytatni (környezeti hatásvizsgálat). Ehhez képest abszurd, hogy az egyébként igen nagy, de a vonatkozó jogszabály alapján jelentősnek nem minősülő, attól éppen csak elmaradó hatással járó tevékenységek, egyszerű adminisztratív, tájékoztató jellegű kötelezettségteljesítés alapján végezhetők legyenek. (Ismeretes, hogy a hatásvizsgálat szükségességét bizonyos mennyiségi paraméterek alapján lehet megítélni, a hatásvizsgálati eljárás elkerülésére éppen ezért a kritériumot éppen el nem érő volument tervez a beruházó).

2. A megelőzést szolgáló jogintézmény helyett nem fogadható el az utólagos ellenőrzés

A tevékenység folytatójának érdekeit, és a kiszámíthatóság hiányában a jogbiztonságot is sérti, hogy a szakhatóságok csak utólag határozhatják meg a tevékenység folytatásának feltételeit. E tekintetben nem jelent megoldást az anyagi jogszabályi követelményekre való hivatkozás, hiszen a jogalkalmazási folyamat lényegi jellemzője, hogy a jogszabályok által előírt általános követelményeket számos tekintetben a konkrét ügy jellemzői szerint lehet csak alkalmazni, illetve a jogszabályok sok esetben mérlegelési lehetőséget adnak a hatóság számára. A pontos feltételeket jogkövető magatartás esetén is csak a szakhatóság képes meghatározni (ez az engedélyezés jogintézményének lényege.). Éppen ezért a bejelentés csak azon tevékenységek esetén fogadható el, ahol pontos, részletes és egyértelmű, egyedi körülményektől független általános előírások fogalmazhatók meg egységesen valamennyi tevékenység vonatkozásában. A ma telepengedély-köteles tevékenységek nagy többsége nem tartozik ebbe a körbe. 

Az elővigyázatosság környezetjogi elve, a megelőzés általános jogelve, a jogbiztonság, és a jogorvoslathoz való jog sérül azáltal, hogy a tevékenység megkezdését követően van csak lehetőség a kockázatok és veszélyek, lehetséges hatások azonosítására és a szükséges intézkedések megtételére.

3. A hatóságoknak többletterhet jelent az ellenőrzési kötelezettség

A környezetvédelmi hatósági rendszer jelenleg is képtelen megfelelően ellátni ellenőrzési kötelezettségeit. A jövőben további – a mai szervezeti feltételek mellett elviselhetetlen – terhet jelentő kötelezettség teljesíthetetlen. Mindezek ismeretében elfogadhatatlan, hogy a tevékenység a bejelentés alapján megkezdhető, és a 30 napos határidő elmulasztásához semmiféle jogkövetkezményt nem fűz a Tervezet. Az ellenőrzési kötelezettség így – kikényszeríthetőség hiányában – a gyakorlatban várhatóan érvényesülés nélküli rendelkezés lesz.

 

Mindezek folytán a Tervezet erős visszalépést jelent a környezet-, egészség-, tűz-, stb. védelmi szabályozás terén, ezért aggályos a közösségi jogi és alkotmányos követelmények teljesülése (az állam által biztosítandó szervezeti garanciák terén való visszalépés az egészséges környezethez való jog sérelmét jelenti, ahogyan arra az Alkotmánybíróság 28/1994. AB. sz. határozatában és az azt követő hasonló tárgyú határozataiban rámutatott).

 

2. A bejelentés intézményének eljárásjogi szabályozásának hiányosságai

Amennyiben a végeleges Tervezetben megmarad a bejelentés jogintézménye, elengedhetetlen az alábbi szabályozási hiányosságok kiküszöbölése.

a) A határozathozatal szükségessége a bejelentést követően

Elsődleges és alapvető kifogás a Tervezettel szemben, hogy a bejelentés illetve az azt követő nyilvántartásba-vétel az 5. § (2) bekezdéséből és az egyéb rendelkezésekből következően pusztán egy adminisztratív intézkedés, vagyis arról a jegyző nem hoz határozatot, és eljárásáról az ügyfeleket sem értesíti.

Ezen eljárás ugyanakkor a Ket. 12. § (2) bekezdés a) pontjában foglaltakból következően közigazgatási hatósági ügynek minősül, így azt a Ket. vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően kell lefolytatni. A Tervezet szabályai nem állnak összhangban a Ket-tel, sértik a társadalmi részvétel elvét, és az abból fakadó ügyféli jogosítványokat, illetve kizárják a jogorvoslathoz való jog gyakorlását.

A fentiekhez képest ellentmondás, hogy a 6. § (3) bekezdés szerint az adatokban bekövetkező változást a jegyző határozattal vezeti át a nyilvántartásban (a bejelentéshez kötött tevékenységek esetében is).

Kérdéses továbbá, hogy a bejelentés megtörténtét a 3. § (1) bekezdés alapján miként lehet igazolni. Ezt a problémát is megfelelően rendezi, ha a bejelentés és nyilvántartásba vétel tárgyában határozatot kell hozni.

Minderre tekintettel rögzíteni szükséges, hogy a jegyző határozatot köteles hozni a bejelentés, illetve a nyilvántartásba való bejegyzés tárgyában.

b) A hatásköri szabály rögzítése

A Tervezet nem nevesíti, hogy a bejelentést mely hatósághoz kell megtenni, ez csak a későbbi rendelkezésekből olvasható ki. A bizonytalanság elkerülése érdekében mindenképpen meg kell jelölni a hatóságot a bejelentés előírását meghatározó jogszabályi rendelkezésnél.

c) A bejelentés és a tevékenység megkezdése közötti időköz meghatározása

Ugyancsak indokolt meghatározni, hogy a tevékenység megkezdését megelőzően milyen időköz megtartásával kell a tevékenységet bejelenteni (a bejelentéssel kapcsolatos jogorvoslatra rendelkezésre álló határidő, azaz az érintettek tudomásszerzésére és a jogorvoslat megfontolására szolgáló időtartamok összegzéséből eredően legkevesebb 20 nap).

d) A jegyzői jogkör részletes szabályozása

Nem tartalmaz a Tervezet arra sem rendelkezést, hogy a bejelentés alapján mit tehet a jegyző, illetve, hogy elutasítható-e a bejelentés, vagy megtiltható-e annak megkezdése, és ha igen, akkor mi alapján. Aligha képzelhető el olyan tevékenység, amely bárhol, bármilyen körülmények között és mellett folytatható.

Hiánya a szabályozásnak, hogy a jegyző nem határozhat meg feltételeket a tevékenység megkezdését megelőzően, csak a 6. § (1) bekezdés alapján utólagosan.

Ellentmondásként értékelhető, hogy a bejelentés hozzájáruláshoz, tudomásulvételhez nem kötött, csak tájékoztató jellegű a hatóság felé, tehát annak kapcsán eljárást nem folytat le a hatóság, ugyanakkor a 6. § (1) bekezdés „bejelentésre indított vizsgálat” keretében intézkedési jogkörrel ruházza fel a jegyzőt. A Tervezetből nem derül ki, ezen vizsgálat tartalma, terjedelme, és eljárási keretei.

 

 

Összefoglalva megállapítható, hogy a bejelentés jogintézménye a Tervezetben nem kellően kimunkált, továbbá több tekintetben normakollíziót és egyes alapjogok (jogorvoslathoz való jog, egészséges környezethez való jog) sérelmének veszélyét jelenti, ezért semmiképpen nem elfogadható.

 

3. Az ügyféli jogok sérelme

A helyszíni szemléről szóló értesítésre, valamint a telepengedély megadásáról rendelkező határozat közlésére vonatkozó szabályok továbbra sem felelnek meg Ket. ügyfélfogalmának. A módosítás során kitűnő lehetőség nyílik ezen rendelkezések javítására, így a jelenlegi helytelen jogalkalmazási gyakorlat fejlesztésére – miszerint a hatóságok gyakran csak a közvetlen szomszédokat tekintik ügyfélnek. Elengedhetetlen annak egyértelmű rögzítése, hogy a telepengedélyezési eljárásban is a Ket. ügyfélfogalma irányadó, így abba mindenkit be kell vonni, akinek jogát, vagy jogos érdekét (stb.) az ügy érinti.

 

4. Az övezeti kérdések szabályozása

Az ipari területen folytatott tevékenység is hatással van a környezetre, műszaki biztonsági és egyéb kockázatokat hordoz, érinti a környező ingatlanok tulajdonosainak, használóinak érdekeit. Az OTÉK 20. § (5) bekezdése alapján ipari területen el lehet helyezni „kiszolgáló” lakásokat, továbbá egyházi, oktatási, egészségügyi és szociális épületeket is, illetve a telep környezetében egyéb ipari vagy más tevékenységek is végezhetők. Az ő érdekeik és jogaik védelmét a Tervezet az Alkotmánnyal és a Ket-tel ellentétben nem biztosítja.

A Tervezet továbbá nem kínál megoldást, sőt kifejezetten megteremti azon konfliktusok és súlyos jogsérelmek kialakulásának lehetőségét, amelyek az övezeti határhoz közel eső, vagy a határon egyébként túlnyúló hatásterületű ipari tevékenységek, és a szomszédos lakóövezet ingatlantulajdonosai között merülnek fel. Hiába helyezkedik el a telep ipari övezetben – és ezáltal engedély nélkül folytatható azon zavaró hatású tevékenység - ha mindössze néhány méter választja el a legközelebbi lakóházaktól, avagy a hatásterülete nagyobb kiterjedésű.

 

5. A kérelemmel szemben támasztott követelmények hiányosságai

A Tervezet alapján a bejelentés, illetve az engedély iránti kérelem egyáltalán nem tartalmaz adatokat a telep műszaki jellemzőire. Ezek nélkül azonban lehetetlen megítélni a telep várható hatásait és a jogszabályi követelményeknek való megfelelést, továbbá intézkedéseket, szakhatósági feltételeket előírni. Mindez a hatóság, illetve a szakhatóságok tényállás-tisztázási kötelezettségét, és a hiánypótlási eljárások (ennek hiányában a megalapozatlan határozatok) számát növeli, amely összességében jelentősen nagyobb terhet ró mind az ügyfélre, mind pedig az eljáró (szak)hatóságra.

Nem támogatható továbbá a hatályos rendelet 3. § (5) bekezdésében foglalt szabály elhagyása. A települési szennyvíztisztítók működését nehezítik, gyakran lehetetlenné is teszik, ezáltal további súlyos környezeti problémákat idéznek elő a csatornahálózatba előtisztítás nélkül bebocsátott technológiai szennyvizek. A probléma jelentősége folytán mindenképpen indokolt a telepengedélyezés során külön is előírni az előtisztító szükségességének vizsgálatát.

 

6. Az építésügyi szakhatóság eljárásának hiánya

Az építésügyi szakhatóság részvétele hiányában a tényállás nem tisztázható abból a szempontból, hogy a telep építményei műszaki (elsősorban statikai és zajszigetelési) tekintetben megfelelőek-e. Egyebek közt a nyílászárók és a határoló falak vizsgálata nélkülözhetetlen e tekintetben.

 

7. A szankciók elégtelen volta

Általános jogelv, hogy tevékenységet csak engedély alapján (ideértve a keretengedélyt is) lehet végezni, anélkül tilos. Ezt maga a Tervezet is kimondja a 2. § (2)-(3) bekezdéseiben. Ehhez képest súlyos hiányosság, hogy a jegyző a bejelentés, illetve engedély nélküli tevékenység folytatását nem köteles megtiltani, hanem ehelyett egy hosszadalmas bürokratikus eljárást folytat le a 7. § (2) bekezdése szerint. Ennek során a tiltás elsődlegesen csak lehetőség a hatóság számára, aki gyakorlatilag több hónapos eredménytelen eljárás eredményként köteles csak tilalmat elrendelni. Semmiféle indoka nincs és nem is lehet az ilyen gyenge hatósági fellépés szabályozásának a súlyosan jogsértő magatartásokkal szemben. A 2. § (2) és (3) bekezdéséből egyetlen jogkövetkezmény eredhet: a jegyző köteles azonnali hatállyal, fellebbezésre tekintet nélkül megtiltani a tevékenységet.

A Tervezet konjunktív feltételként rögzíti a 7. § (2) bekezdés d) pontjában foglaltakat, továbbá nem rögzíti a „felszólítás” normatív tartalmát és eljárási jogi jellegét (legfeljebb „kötelezésről” lehetne szó), és nem határoz meg maximális teljesítési határidőt. Mindez parttalanná teszi a jegyző eljárását, és jogszabályi lehetőséget biztosít a hatóságok erély nélküli fellépésére a jogsértésekkel szemben. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy amennyiben egy hatóság – akármilyen okból - nem lép fel hathatósan egy jogsértéssel szemben, erre – a gyenge jogszabályból következően - nem is kötelezhető, még felügyeleti vagy törvényességi felügyeleti jogkörben sem.

A „felszólítás” tartalmi meghatározatlansága és az eljárási rend következtében a bejelentés, illetve az engedély megszerzésének elmulasztásához gyakorlatilag nem fűződik joghátrány, hiszen a bejelentés és az engedély a felszólítást követően könnyen pótolható - miközben a tevékenység folytatható.

 

8. Normakollízió

Nem egyértelmű a 6. § (4) és (6) bekezdésében rögzített eljárások egymáshoz való viszonya. Kiolvashatatlan a jogszabályból, hogy milyen eljárást kell követni, ha a telepengedély jogosultja eladja a telepet és ott egy másik gazdálkodó szervezet folytatja ugyanazon tevékenységet.

Felhívjuk a figyelmet arra, hogy a Tervezet a telepengedélyezési eljárásban részt vevő szakhatóságok eljárásának idejét 15 napra csökkenti le minden szakhatóság vonatkozásában, figyelmen kívül hagyva azt, hogy a környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet szerint a környezetvédelmi, valamint a természetvédelmi szakhatóság a szakhatósági állásfoglalását a megkeresés beérkezését követő 30 napon belül köteles megadni.

 

9. Bizonytalan jogi szabályozás

Nem értelmezhető, hogy mit jelent a 6. § (5) bekezdésben említett „tevékenység-változás”. Kérdéses, hogy ilyennek minősül-e a volumen változása (csökkenése, növekedése), tevékenységi kör elhagyása, újabb felvétele, vagy csak egy tevékenységi kör helyett egy másik megkezdése.

Kezdeményezzük, hogy a szabályozás eredményeként a tevékenység volumenének jelentős növelése is engedély-köteles legyen.

 

10. Indokolatlan személyi hatály

Feleslegesnek tűnik az 1. § (1) bekezdésben az egyéni cég önálló nevesítése. Az egyéni cég önálló, az egyéni vállalkozó jogalanyiságától eltérő jogalanyisággal nem rendelkezik, mégis az egyéni cég a cégbejegyzéstől függetlenül azonos az egyéni vállalkozást folytató természetes személlyel, jogképessége is csak a vállalkozó természetes személynek van. (Fővárosi Ítélőtábla Polgári Kollégiumának 1/2005. (V.9) ajánlása).

 

11.A kapcsolódó műveletek szabályozása

A Tervezet kiegészítését tatjuk szükségesnek a tekintetben, hogy vizsgálni szükséges a telepen folytatott tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó műveleteket is, elsődlegesen a rendkívül nagy környezetterhelést jelentő be- és kiszállítást. Ez önmagában is nagy terhelést jelenthet a lakókörnyezetre, ha maga a telep ipari övezetben is van.

 

12. Hatáskör

A megfelelő feltételek hiányában aggályosnak tartjuk a hatáskör kistérségi jegyzőre történő telepítését.

 

Budapest, 2008. november 6.

 

 

                                                                                                                       dr. Fülöp Sándor