J.5027/2008.

 

 

ÁLLÁSFOGLALÁS

 

 

A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának kezdeményezése – a szabadtéri rendezvények zavaró zajhatása miatti panaszokkal összefüggésben – Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Polgármesterénél a vonatkozó zajhatárértékek betartását érintő  előírások ellenőrzési garanciáinak kialakítására, valamint a közterületek használatának és igénybevételének rendjét érintő szabályozásra vonatkozóan, figyelemmel az állampolgári jogok országgyűlési biztosának több, különösen az OBH 3237/2006. számú, valamint az OBH 1004/2007. számú ügyekben született Jelentésében foglaltakra.

 

Az eljárás megindulása

 

1. 2008. szeptember 15-én egy – a neve elhallgatását kérő – panaszos panasszal fordult a jövő nemzedékek országgyűlési biztosához.

Panaszos azt kifogásolta, hogy Debrecenben a Hatvan utca és a Piac utca zsákutca részét (ahol ő is lakik) minden évben – augusztus 15. és 20. között – 3-4 napra lezárják a Pulykanapok megrendezése miatt.

Állítása szerint ilyenkor sem a mentők, sem a tűzoltók nem tudnak ide bejönni, továbbá a mutatványosok miatt reggeltől-éjfélig elviselhetetlen zaj van, ami az itt lakók nyugalmát zavarja. Ezen felül egy tábori kocsma működik reggeltől késő estig a rendezvény ideje alatt, aminek következtében a kiáramló füst ellepi a környéken lévő lakásokat. Hivatkozott arra, hogy az itt élők már 10 éve rendkívül sok feljelentést tettek az ügyben, ennek ellenére nem történt érdemi intézkedés.

 

Tényállás

 

2. A debreceni szabadtéri, nyilvános rendezvények zajterhelésével kapcsolatos előzmények az alábbiakban foglalhatók össze. A debreceni Kossuth tér környékén lakó állampolgárok egy csoportja 2006. májusában panasszal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához a lakókörnyezetük közvetlen közelében tartott szabadtéri rendezvények zaját sérelmezve, mely különösen a nyári időszakban, hétvégeken zavarja őket a pihenésben. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az OBH 3237/2006. sz. ügyben született Jelentésében vizsgálta ki a panaszban foglaltakat.

 

3. A beadványban foglaltak megvizsgálása érdekében – 2008. október 29-én – megkerestük Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata polgármesterét (polgármester) tájékoztatás nyújtása végett.

 

4. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 27/H. § (1) és (2) bekezdései alapján kértük a polgármester tájékoztatását az alábbi kérdésekben:

 

-         a közterületek rendjéről, hasznosításáról szóló helyi rendelet megküldése, a közterületen tartott rendezvények engedélyezésének rendje,

 

-         a Kossuth téren és környékén 2008-ban tartott, illetve 2008-ban és 2009-ben tervezett rendezvények számáról, időtartamáról,

 

-         a Kossuth téri rendezvényekkel kapcsolatosan Önökhöz intézett panaszok számáról,

 

-         a Kossuth tér és környékétől eltérő helyszínen 2008-ban tartott, illetve 2008-ban és 2009-ben tervezett rendezvények számáról, időtartamáról,

 

-         az engedélyben megköveteltek (zajkibocsátás, időkorlátozás, a rendezvény befejezése stb.) ellenőrzésének formáiról, az esetleges ellenőrzések eredményéről, az engedélytől eltérő használat következményeiről,

 

-         a Piac utca augusztus 15-20. közötti lezárásának indokáról, szabályozási formájáról, különös tekintettel az ott élők személy és vagyonbiztonságára vonatkozó előírásokra (sürgősségi esetekben a panasz tárgyában megjelölt rendezvények helyszínének tűzoltók, mentők általi megközelíthetősége),

 

-         az említett rendezvények közvetlen környezetében lakók esetleges kártalanítására vonatkozó szabályokról.

 

5. A polgármester megkeresésünkre – 2008. december 12-én kelt levelében – az alábbi tájékoztatást adta.

 

6. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata és a Debreceni Közterület-felügyelet között létrejött közterület-hasznosítási megállapodás alapján 2000. január 1-jétől a Felügyelet látja el Debrecen város területén a közterületek igénybevételével kapcsolatos közterület-hasznosítási feladatokat a következő kivétellel. A Baltazár Dezső tér, valamint kizárólag a városi nagyrendezvények idejére a Piac utcai sétálóövezet vonatkozásában a Főnix Rendezvényszervező Kht. a közterület-hasznosító szerv.

 

7. Debrecen városában a közterület igénybevételét a közterület használatának és igénybevételének szabályozásáról szóló 46/1999. (XII.23.) Kr. Rendelet (a továbbiakban: rendelet) szabályozza.

 

A rendelet 3. §-ának (2) bekezdése értelmében a közterületek felhasználásának kategóriái:

 

a)      rendeltetésszerű használat bárki által, külön engedély és díjfizetés nélkül (a továbbiakban: rendeltetésszerű használat),

b)      alapvető rendeltetéstől eltérő célú közterület használat közérdekből, illetve a szokásos életvitellel összefüggő magánérdekből díjfizetés nélkül (a továbbiakban: közterület- használat),

c)      közterület-igénybevétel szerződés alapján, díjfizetés ellenében (a továbbiakban: közterület-igénybevétel).

 

Ez utóbbi esetben a közterület igénybevételére irányuló jogosultság egyedileg lefolytatott igénybevételi eljárás alapján szerezhető az alábbiakban részletezett módon:

 

A közterület igénybevételéhez legalább 15 nappal a tervezett igénybevételt megelőzően a Debreceni Közterület-felügyelet részére szerződési ajánlatot kell tennie annak, aki a közterületet igénybe kívánja venni. A szerződési ajánlathoz mellékelni kell az igénybevétel helyszínét feltüntető térképszelvényt, valamint a rendezvény leírását.

 

A Felügyelet eljárása során beszerzi a szükséges közútkezelői állásfoglalást, amit – a Polgármesteri Hivatal Városüzemeltetési Osztálya előkészítését követően – Debrecen Megyei Jogú Város jegyzője ad ki, aki abban közútkezelői szempontból feltételeket állapít(hat) meg (pl. időkorlátozás, épített műtárgyak, utcai bútorzat épségének védelme, közterület tisztasága stb.).

 

8. Az igénybevételi szerződés megkötésének másik kritériuma – a hivatal Vagyonkezelési Osztálya részéről előkészített és – a polgármester által a közterület hasznosításhoz adott tulajdonosi hozzájárulás.

 

A Felügyelet mindezek birtokában, valamint a vonatkozó helyi rendeletben előírt mellékletekben foglaltak alapján köt közterület-igénybevételi szerződést, s ebben rögzíti az előzetesen megfogalmazott feltételeket.

 

A rendelet II. fejezete rögzíti, hogy a közterületet mely esetekben lehet díjmentesen használni közérdekből és a szokásos életvitellel összefüggő magánérdekből.

 

Így a 4. § (1) bekezdés d) pontja szabályozza, hogy:

 

a 3. § (2) bekezdés b) pontja szerint a közterület alapvető rendeltetésétől eltérő célokra előzetes szerződéskötés és díjfizetés nélkül használható, ha az egyéb jogszabályt nem sért, így „…Közgyűlés által meghatározott önkormányzati rendezvényre, valamint a polgármester által önkormányzati feladatellátáshoz kapcsolódó rendezvénynek minősített, nem haszonszerzési célból szervezett, különösen gyermek- és ifjúsági-, oktatási és nevelő szándékú-, sport-, környezetvédelmi- és természetvédelmi-, egészség-megőrzési-, családsegítő-, kulturális-, közlekedésbiztonsági- és karitatív rendezvényekre…”

 

9. A Debreceni Közterület-felügyelet nyilvántartása szerint 2008. január 1-jétől december 21.-éig terjedő időszakra 69 db rendezvény regisztrálására került sor, melyek közül 36-ot a Kossuth téren, illetőleg annak környékén szerveztek meg.

 

A rendezvények általában hétvégenként 1-2 napig tartanak, azonban a városi nagyrendezvények időtartama meghaladja az 1 hetet is (pl. a Virágkarneválhoz kapcsolódó Karneváli Hét). A Debreceni Közterület-felügyelethez – 2008. novemberével bezárólag – 2009. évre vonatkozóan rendezvényszervezésre közterület-igénybevételi szerződési ajánlat nem érkezett.

 

A nagyrendezvényekről, a kiemelt gyermek- és ifjúsági kulturális rendezvényekről, valamint az egyéb városi kulturális rendezvényekről és kiállításokról Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése döntött közvetlenül, illetőleg a polgármesternek adott felhatalmazás alapján.

 

10. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata megbízásából az önkormányzati nagyrendezvényeket – elsődlegesen – a Főnix Rendezvényszervező Kht. szervezi, melyek közül 2008-ban a következők helyszíne volt a Kossuth tér:

 

- Debreceni Tavaszi Autókiállítás                     május 2-4.

- Ünnepi Könyvhét                                            június 5-9.

- Nemzetközi Katonazenekari Fesztivál            június 26-29.

- Debreceni Cívis Korzó                                    július 4-27.

- Debreceni Virágkarnevál                                 augusztus 15-21.

- Boldog Új Évet Debrecen 2009.                      december 30-31.

 

A polgármester tájékoztatása alapján „az előzetes tervek szerint 2009-ben – a kétévente megrendezésre kerülő Nemzetközi Katonazenekari fesztivál kivételével – ugyanezek a rendezvények zajlanak majd a Kossuth téren a Főnix Rendezvényszervező Kht. szervezésében.”

 

11. A lakosságot érintő, érdeklő programok megtartására legtöbbször a város főterét veszik igénybe a rendezvényszervezők, „hiszen a Kossuth tér turisztikailag és a város közéletének szempontjából is a leglátogatottabb helyszín, s már átépítése során figyelemmel voltunk arra, hogy nagyszabású rendezvények lebonyolítására alkalmas legyen.

Városunkban ugyan vannak más, rendezvényszervezésre szintén használható területek (pl. a nagyerdei Békás-tó környéke), ezek azonban nem rendelkeznek a főtérhez hasonló adottságokkal, vagyis sem nagyságukat, sem jellegüket tekintve nem felelnek meg a nagyrendezvényekkel kapcsolatos valamennyi elvárásnak.”

 

12. Mindemellett – a polgármester tájékoztatása szerint – a város vezetésének törekvése, hogy a Kossuth teret és a Piac utcát az ott lakók érdekében a lehetőségekhez képest tehermentesítse, és a rendezvények számát a sétálóövezetben csökkentse, így kiépítését követően számos rendezvény helyszínéül a Baltazár Dezső tér, vagy a megújult Déri tér szolgál majd.

 

13. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlése – a helyi zajvédelmi előírásokról és a hangosító berendezések használatának szabályozásáról szóló 12/2001. (IV.27.) Kr. Rendelete felülvizsgálatát követően – 2007. június 28-án a 31/2007. (VI. 28.) rendeletével (Ör.) alkotta meg a helyi zajvédelmi előírásokat, melyek a hangosító berendezések használatára vonatkoztak.

 

14. A helyi rendelet hatályba lépése után néhány hónappal új jogi helyzet állt elő azzal, hogy a kormány megalkotta a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X.29.) Korm. rendeletet (Zrt.). Ez kibővítette a zajvédelmi előírásokat a szabadidős tevékenységek zajforrásaira vonatkozó korlátozásokkal és eljárási rendelkezésekkel, előírta, hogy a szabadidős zajforrások működtetéséhez a hatóságtól zajkibocsátási határérték megállapítását kell kérni.

A Zrt. részletesen szabályozza a környezetvédelmi hatóságok zajvédelmi hatáskörét, továbbá meghatározza, hogy a zajt okozó tevékenységet csak akkor lehet megkezdeni, ha a zajterhelési határértékek teljesítéséhez szükséges feltételeknek, követelményeknek eleget tettek.

 

15. Mindeközben a szabályozás azt tartalmazza, hogy a Zrt. hatálya nem terjed ki a közterületi rendezvényekre.

 

 Ilyen központi szabályozás mellett a polgármester szerint „szükségtelenné vált a helyi zajvédelmi előírások többségének hatályban tartása, tehát az Ör. felülvizsgálatának eredményeként – illetőleg egyéb indokok alapján – a Közgyűlés megalkotta a lakosság nyugalmának biztosításával kapcsolatos egyes helyi szabályokról szóló 26/2008. (V.30.) rendeletét.

Ebben meghatározta a hangosító berendezés használatával kapcsolatos helyi zajvédelmi követelményeket, egyúttal – a rendelet 2008. július 1-jén történt hatályba lépésével egyidejűleg - hatályon kívül helyezte 31/2007. (VI. 28.) rendeletét. Mindezen szabályozás eredményeként megszűnt a jegyző közterületi rendezvények vonatkozásában meglévő zajvédelmi jogköre.”

 

A polgármester arról tájékoztatta Hivatalunkat, „hogy az említett helyi rendelet hatályba lépése óta eltelt időszak tapasztalatai alapján annak felülvizsgálata, valamint módosítása van folyamatban.”

 

16. A Hivatalunknak küldött tájékoztatás szerint „elsődlegesen a Főnix rendezvényszervező Kht. feladata a városi nagyrendezvények megszervezése, melyek vonatkozásában minden esetben beszerzi a szükséges hozzájárulásokat, így ez – hasonlóan a Fanny-Line Kft. által szervezett VI. Debreceni pulykanapok Kulturális és Gasztronómiai Fesztiválhoz – a 2008. évi Virágkarnevál és Karneváli Hét rendezvényeinek esetében is megtörtént. A nagyrendezvényt egyébként minden évben megelőzi az illetékes hatóságokkal történő egyeztetés.”

 

17. A közterület-igénybevétel rendjének megtartását, a szerződési kikötések érvényesülését a közterület-felügyelők ellenőrzik. Az ellenőrzés során a közterület-igénybevételi szerződésben rögzített terület nagyságát, illetve a közútkezelői állásfoglalás, valamint a tulajdonosi hozzájárulás meglétét ellenőrzik, továbbá azt, hogy a rendezvény befejezése utána közterület eredeti állapotnak megfelelő helyreállítása megtörtént-e.

 

A Felügyelet hatásköre a közterület jogosulatlan igénybevétele esetén arra terjed ki, hogy felhívja a jogosulatlan igénybevevőt a használat haladéktalan megszüntetésére, valamint a közterület eredeti állapotának visszaállítására.

 

18. A polgármester megkeresésünkre kifejtette, hogy „a Rendelet a közterület használatát polgári jogi jogviszonyként szabályozza, ezért a szerződés nélküli, illetve a szerződéstől eltérő használat esetében a polgári jogi igényeket, valamint a szerződésszegés jogkövetkezményeit, azok érvényesítésének szabályait a Ptk. és a Pp. tartalmazza.”

 

19. A közútkezelői állásfoglalások tartalmazzák a közterület igénybevevőjének a közterület használatára vonatkozó kötelezettségeit, valamint azt, hogy a rendezvény biztonságos lebonyolításáért az anyagi, büntetőjogi felelősség az igénybevevőt terheli.

A jegyző az állásfoglalásban rendelkezik továbbá arról is, hogy az engedély nem mentesíti a kérelmezőt az egyéb jogszabályokban előírt más hatósági engedélyek beszerzésének kötelezettsége alól.

 

20. Ezen túl a Kossuth téri nagyrendezvények esetében a közterület igénybevevője értesül a Debreceni Helyi Védelmi Bizottság 20/9. számú Intézkedési tervéről, így veszélyhelyzet esetén ez a terv pontosan szabályozza a teendőket.

 

A Piac utca Kossuth tér, illetőleg Kossuth utca közötti szakasza évek óta sétálóövezet, ezért az - a villamos-közlekedés kivételével – a gépjárműforgalom alól állandó jelleggel mentesítve van.

 

A rendezvénynek van egészségügyi biztosítása, a tűzoltók, a mentők, a rendőrség a helyszínen tartózkodik, így bármilyen jellegű gyors beavatkozásra lehetőség nyílik.

A menekülési útvonalakról a már említett 20/9. számú Intézkedési terv ad iránymutatást, melyről minden esetben a rendezvény szervezője nyújt tájékoztatást.

 

A polgármester a konkrét üggyel összefüggésben tájékoztatott, hogy „az előzetes egyeztetésen túl a Virágkarnevállal összefüggésben kiadott közútkezelői állásfoglalásról értesült a Debreceni Közterület-felügyelet, a Városi Rendőrkapitányság, a Hajdú-Bihar megyei Rendőr-főkapitányság, a DKV Debreceni Közlekedési Zrt., a Hajdú Volán Zrt., az OMSZ Debreceni Főállomása és Debreceni Mentőállomása, a Hajdú-Bihar megyei Katasztrófavédelmi igazgatóság Ügyelete, illetve Polgárvédelmi kirendeltsége.”

 

A Virágkarneválhoz kapcsolódó rendezvények megtartása során – információik szerint – rendkívüli esemény nem történt.

 

21. A polgármester az esetleges kártalanítás kérdésében az alábbi tájékoztatást adta. „Mind a kártérítési, mind a kártalanítási szabályokat a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény tartalmazza, amely e tekintetben nem hatalmazza fel a helyi önkormányzatot jogalkotásra. Következésképpen, bárkinek igénye merül fel a közterületen tartott rendezvények kapcsán, követeléseit – a Ptk-ban foglaltak szerint – a rendezvény szervezőjével szemben érvényesítheti.”

 

22. Az elmúlt években a Kossuth téri rendezvényekkel kapcsolatban panasz a sétálóövezetben lévő Hatvan, illetőleg Piac utcai társasház közös képviselőjétől (és megkeresésük nyomán egy társadalmi szervezettől), illetőleg egy ott lakótól érkezett. „Őt – a legutóbb 2008 nyarán benyújtott – észrevétele kivizsgálásának eredményéről Debrecen Megyei jogú város jegyzője tájékoztatta.”

 

Mindemellett egy református szervezet elnöke ez év júliusában a polgármesterhez intézett beadványában sérelmezte, hogy a Nagytemplomban tartott találkozójukat zavarta a Kossuth tér aktuális rendezvénye. Jelzése kapcsán – a polgármester tájékoztatása szerint – felhívták a Cívis Korzót szervező Főnix rendezvényszervező Kht. ügyvezetőjének figyelmét, hogy – a hasonló esetek elkerülése érdekében – a jövőben a Református Egyház illetékes vezetőivel is történjen egyeztetés.

 

23. Panaszos beadványát 2009. március 6-án az alábbiakkal egészítette ki. Előadta, hogy – a kifogásolt rendezvénnyel összefüggésben – a mutatványosok forgó hintája kinyúlt a gyalogjárdára, veszélyeztetve ezzel a járókelők testi épségét. Kifejtette továbbá, hogy az érintett rendezvény időtartama alatt 3 napig folyamatos volt a sütés, főzés, a lakásokba beáramló füst pedig zavarta az ott lakókat.

 

 

 

 

 

 

Jogi értékelés

 

A) A rendezvény mentők, tűzoltók általi megközelíthetősége

 

23. A panasznak az érintett rendezvény mentők, tűzoltók általi megközelíthetetlenségének, valamint az ott élők személy- és vagyonbiztonságának veszélyeztetését érintő vonatkozásában az alábbiakat állapítottuk meg.

 

Figyelemmel a polgármester által megküldött, a Debreceni Helyi Védelmi Bizottság 20/9. Számú Intézkedési Tervére a Kossuth Tér kiürítésére vonatkozóan, veszélyhelyzet esetére, megállapítható, hogy az - rendeltetésével összhangban - kielégítően szabályozza a Debreceni Helyi Védelmi Bizottságnak a Kossuth tér esetleges kiürítéséhez szükséges, közigazgatási feladatai irányítására, a műszaki és közigazgatási védekezési feladatok összehangolására vonatkozó feladat-és hatáskörének gyakorlásához szükséges információkat, tevékenységi rendet és intézkedéseik alapját.

 

Fentiekkel összefüggésben a polgármester tájékoztatását elfogadtuk és megállapítottuk, hogy az érintett vonatkozásban alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság nem állapítható meg.

 

B) A közterület mutatványosok általi igénybevétele, valamint a nyilvánosság és a közterület-használati hozzájárulás kérdése

 

24. A közterület igénybevételét a közterület használatának és igénybevételének szabályozásáról szóló 46/1999. (XII.23.) Kr. Rendelet (rendelet) szabályozza.

 

25. A rendelet 5. §-ának (1) bekezdése értelmében a közterület-hasznosító szervvel kötött megállapodás alapján a jogosult a közterületet igénybe veheti a közterület vendéglátó-ipari hasznosításához (vendéglátó-ipari terasz, előkert, sörsátor), alkalmi és mozgó árusításhoz.

 

26. A rendelet ugyanakkor kimondja (5. § (2) bek.  b) pont), hogy az (1) bekezdésben szabályozott közterület igénybevételére szerződés csak akkor köthető, amennyiben az igénybevétel a környéken élő, vagy ideiglenesen ott tartózkodók nyugalmát nem zavarja. Továbbá a rendelet (5. § (3) bek. d) pontja) rögzíti, hogy az üzletek előtti közterületeken külső árusításra, valamint a vendéglátó egységek kerthelyiség jellegű kitelepülésére azzal a feltétellel köthető igénybevételi szerződés, ha az erre szolgáló berendezés a gyalogos forgalmat, továbbá az érintett lakosság nyugalmát nem zavarja.

 

27. A rendelet (5. § (2) bek. e) pontja) értelmében a közterület igénybevételére csak esztétikus, dekoratív, a gyalogos forgalmat nem akadályozó, a napi árusítás befejezése után eltávolítható mobil árusítóhely elhelyezéséhez köthető szerződés. A rendelet értelmében, a fenti pontban foglalt elvárásokhoz a Városfejlesztési Bizottság ajánlásokat dolgoz ki, melyet a sajtóban nyilvánosságra kell hozni.

 

28. A rendelet 7. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében nem köthető a közterület igénybevételére szerződés, ha a tervezett igénybevétel a városkép torzulásával, a közterület állagának jelentős romlásával, környezetszennyezéssel, a közegészségügyi érdekek sérelmével járna, és a veszélyhelyzet az igénybevétel feltételeinek meghatározásával sem hárítható el.

 

 

29. A rendelet 8. §-ának (5) bekezdése értelmében a közterület-igénybevételi szerződés megkötéséhez a polgármester ad tulajdonosi hozzájárulást. A hozzájárulás megtagadása esetén az igénybevételi szerződés nem köthető meg. Ugyanezen paragrafus (6) bekezdése értelmében a szerződés csak akkor köthető meg, ha a tervezett igénybevételhez a jogszabályban előírt feltételek biztosítottak.

 

30. Fentiekből az következik, hogy a közterületet vendéglátó-ipari hasznosítása, valamint a közterületen történő alkalmi és mozgó árusítás esetén a polgármesternek – a tulajdonosi hozzájárulás megadása tekintetében – minden esetben fokozott körültekintéssel kell vizsgálnia, hogy a közterület tervezett használata – figyelemmel az Alkotmány 18. §-ában, valamint 70/D. § (1) bekezdésében foglaltakra (egészséges környezethez való jog, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog), illetve a pihenéshez való jogra – nem jár-e a fenti alkotmányos jogok sérelmével.

 

31. A polgármesternek a hozzájárulás megadásakor – figyelemmel a rendeletben foglaltakra – minden esetben mérlegelnie kell, hogy a tervezett közterület használat nem jár-e olyan környezetszennyezéssel, illetve a közegészségügyi érdekek olyan fokú sérelmével, amely esetekben a veszélyhelyzet az igénybevétel feltételeinek meghatározásával sem hárítható el. (pl. a közterületen elhelyezett sütésre, főzésre használt eszközökből a környező házakba beáramló füst kérdése). Figyelemmel kell lennie továbbá arra, hogy – a rendelet előírásait szem előtt tartva – az igénybevétel a környéken élők, vagy ideiglenesen ott tartózkodók nyugalmát nem zavarhatja, ellenkező esetben a hozzájárulás megadása a fent leírt alkotmányos jogok sérelmét eredményezi.

 

32. Fontos szempont továbbá, hogy a tervezett – adott esetben több napos – közterületi rendezvényekről a tervezett rendezvények közelében lakók előzetesen (a helyi sajtó útján) értesüljenek, figyelemmel az  ügyféli jogok érvényesítésének lehetőségére, illetve a rendezvénnyel összefüggő esetleges zavaró hatások elleni „felkészülésre”.

 

33. A rendelet 12. § (1) bekezdése értelmében, a rendeletben foglalt előírások betartásának ellenőrzése a tulajdonos megbízottainak, a közterület-hasznosító szerv ellenőrzésre jogosító igazolvánnyal ellátott megbízottainak, illetve a közterület-felügyelők feladata.

 

 

C) A közterület igénybevételének ellenőrzése, a Közterület Felügyelet feladatai

 

Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének 12/2000. (III.28.) rendelete a Debreceni Közterület Felügyelet működéséről és egyes feladatainak megállapításáról (DKF rendelet) szabályozza a Debreceni Közterület Felügyelet feladatait.

 

A DKF rendelet 2. §-a határozza meg a Felügyelet feladatait, kiemelve, hogy ezen feladatok körébe a Törvényben meghatározott feladatok is beletartoznak.

 

A közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény (Kftv.) 1. §-a határozza meg a közterület-felügyelet jogállását, szervezetét és feladatait.

 

 

 

A Kftv. Értelmében (1. § (4) bek.) a felügyelet feladata – többek között – a közterület rendjére és tisztaságára vonatkozó jogszabály által tiltott tevékenység megelőzése, megakadályozása, megszakítása, megszüntetése, illetve szankcionálása, továbbá a köztisztaságra vonatkozó jogszabályok végrehajtásában való közreműködés.

 

A fenti törvényi előírásból az következik, hogy a Közterület Felügyelet feladata nem merül ki a vonatkozó (tulajdonosi, közút-kezelői) hozzájárulások meglétének, a rendezvény befejezése után a közterület állapotának ellenőrzésében, illetve jogosulatlan igénybevétel esetén a jogosulatlan igénybevevőnek a használat haladéktalan megszüntetésére való felhívásában.

 

A Kftv. 7. § (1) bekezdése értelmében a felügyelőnek a jogszabályban meghatározott feladatai ellátása érdekében rendszeres, illetőleg folyamatos hatósági ellenőrzést kell végeznie illetékességi területén.

 

Ez azt jelenti, hogy a felügyelő hivatalból köteles a jogszabály által tiltott tevékenység (pl. engedély nélküli árusítás, füstölés) megakadályozására, megszakítására, illetve szankcionálására, továbbá – a fentiekkel összefüggésben – intézkedés, ellenőrzés kezdeményezésére.

 

Kiemelendő, hogy az ellenőrzés hatékonyságát csökkentheti, hogy a Debreceni Közterület Felügyelet a DKF rendelet 2. §-a értelmében egyfelől – szerződő félként – közterület hasznosító szerv, másfelől a szerződésben, illetve a jogszabályban foglaltak meglétét ellenőrzi.

 

 

D) A közterület igénybevételének helyi szintű szabályozása

 

24. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata és a Debreceni Közterület-felügyelet között létrejött közterület-hasznosítási megállapodás alapján 2000. január 1-jétől a Felügyelet látja el Debrecen város területén a közterületek igénybevételével kapcsolatos közterület-hasznosítási feladatokat a következő kivétellel. A Baltazár Dezső tér, valamint kizárólag a városi nagyrendezvények idejére a Piac utcai sétálóövezet vonatkozásában a Főnix Rendezvényszervező Kht. a közterület-hasznosító szerv.

 

A rendelet 4. § (1) bekezdésének (közterület díjmentes használata közérdekből és szokásos életvitellel összefüggő magánérdekből) d. pontjában előírt szabályozás értemébena 3. § (2) bekezdés b) pontja szerint a közterület alapvető rendeltetésétől eltérő célokra előzetes szerződéskötés és díjfizetés nélkül használható, ha az egyéb jogszabályt nem sért, így „…Közgyűlés által meghatározott önkormányzati rendezvényre, valamint a polgármester által önkormányzati feladatellátáshoz kapcsolódó rendezvénynek minősített, nem haszonszerzési célból szervezett, különösen gyermek- és ifjúsági-, oktatási és nevelő szándékú-, sport-, környezetvédelmi- és természetvédelmi-, egészség-megőrzési-, családsegítő-, kulturális-, közlekedésbiztonsági- és karitatív rendezvényekre…”

 

A fenti szabályozásnak a nem haszonszerzési célból szervezett fordulata jogilag nem értelmezhető, valamint életszerűtlennek tekinthető, figyelembe véve, hogy a rendelet értelmező rendelkezései között nem található olyan utalás, amely ezen fogalmat konkrét tartalommal töltené meg.

 

25. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az OBH 1004/2007. számú ügyben született Jelentésébena közterület használatának engedélyezésére irányuló eljárást vizsgálta – ezzel összefüggésben tájékoztatást kért az önkormányzati és területfejlesztési minisztertől – és az alábbi megállapításokat tette.

 

„AzAlkotmánybíróság a 41/2000 (XI. 8.) AB határozatában kimondta, hogy „mivel a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor, az eljárásra vonatkozóan az Ötv. 109. §-ának rendelkezéseit kell alapul venni. Eszerint „az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra – az e törvényben foglalt eltérésekkel – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvényt kell megfelelően alkalmazni.” Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közterület-használat engedélyezése önkormányzati hatósági jogkörben történik, függetlenül attól, hogy az önkormányzat rendelete előírja a szerződés megkötését a közterület rendeltetéstől eltérő használata esetére.”

 

26. Az Alkotmánybíróság fenti határozatában tehát rámutatott, hogy az Ötv. 9. § (3) bekezdése lehetővé teszi, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, illetve a bizottságaira ruházza át. Az Ötv 11. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy a „polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.” Az Ötv. 11. § (3) bekezdésének első mondata alapján a képviselő-testület határozatának felülvizsgálatát a bíróságtól lehet kérni – jogszabálysértésre hivatkozással – a határozat közlésétől számított harminc napon belül.

 

27. Az AB rámutatott továbbá, hogy az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra – a jelenleg hatályos – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

 

28. „A minisztérium tájékoztatása szerint bármelyik megoldást is választja az önkormányzat, a szabályozásnak valamennyi közterület-használatra azonos módon kell vonatkoznia (vagy hatósági ügy, vagy szerződéskötés). Nem fogadható el tehát az a megoldás, amely szerint ugyanaz az önkormányzat a közterület-használat egyes eseteit hatósági ügyként, más eseteit a polgári jog keretén belül kezeli.

Összegzésként a minisztérium megállapította, „hogy az önkormányzatok tulajdonosi minőségéből adódó polgári jogi szabályozási megoldás nem javasolható, tekintettel arra, hogy a közterületek rendeltetésszerű és közösségi érdekeknek megfelelő használati szabályait megszegőkkel szembeni fellépést rendkívül megnehezíti és ezáltal a közösségi és tulajdonosi érdekeket is sértheti. A Ptk. rendelkezéseinek megfelelően szerződés nélküli közterület-használat esetén, a birtokvédelmi eszközökön keresztül is érvényesítheti tulajdonosi jogait az önkormányzat. Ebben az esetben azonban a jegyzőnek, mint eljáró hatóság vezetőjének „elfogultsága" miatt pedig még eljáró hatóság kijelölésére is sor kerülhet. Szerződéskötés során a szerződésben foglaltaktól eltérő közterület-használat esetén a polgári peres eljárás és esetleg a bírósági végrehajtás szabályainak alkalmazása tenné rendkívül nehézkessé az önkormányzat, mint szerződő fél érdekeinek érvényesítését. Külön fel kell hívni a figyelmet a szabálysértési szankciók alkalmazásának tilalmára, a polgári jogi alapú szabályozási megoldás alkalmazása során.

A tulajdonosi szempontú megközelítéssel szemben az önkormányzati hatósági ügyként történő szabályozási modell javasolható követendőnek, összhangban az alkotmánybírósági határozatokkal, amelyek szerint a közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget „városképi, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el".

A „vegyes" szabályozási elemek alkalmazása nem megfelelő. A polgári jogi szerződést felválthatja a Ket.-ben meghatározott új jogintézmény, a hatósági szerződés, amely hatósági oldalról, szerződésszegés esetére a végrehajtást leegyszerűsíti. A Ket. 76. §. (1) és (2) bekezdései lehetővé teszik a közérdek és az ügyfél érdekeinek kölcsönösen előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett a hatósági szerződés megkötését, melyhez önkormányzati rendelet további feltételeket is meghatározhat.

A vizsgálat során szerzett tapasztalatok egyértelműen alátámasztották a tárgykörben hozott önkormányzati rendeletek vizsgálatának szükségességét. A vizsgálat során tett törvényességi észrevételek várhatóan hozzájárulnak az önkormányzati rendeletek törvényességi színvonalának javulásához, valamint az adott témakör pontosabb szabályozásához.”

 

29. A közterület használatának szabályairól szóló helyi rendelet – ahogyan arra korábban utaltunk – a közterület felhasználásának három kategóriáját különbözteti meg. A rendelet 4. § (1) bekezdésében meghatározott közterület-használat (díjmentes használat előzetes szerződéskötés és díjfizetés nélkül) esetén nem állapítható meg egyértelműen, hogy ki bírálja el a közterület-használat iránti kérelmet, amely döntésre – a 41/2000. AB határozatban foglaltak szerint – önkormányzati hatósági eljárásban kell, hogy sor kerüljön, figyelemmel az Ötv. 2. § -ának (2) bekezdésében foglaltakra (amely meghatározza az önkormányzati döntéshozatalra jogosultak körét), valamint az eljárási garanciákra (jogorvoslathoz való jog, eljárási határidők megtartása).

 

30. A fenti szabályozási hiányosság az egészséghez, valamint az egészséges környezethez való jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz, figyelemmel arra, hogy a szerződéses megoldásban a közterület használattal együtt járó környezeti terhelés miatt esetlegesen érintettek ügyféli jogai nem érvényesülhetnek.

 

31. A polgármester válaszát szintén elfogadtuk a tekintetben, hogy a város vezetésének törekvése, hogy a Kossuth teret és a Piac utcát az ott lakók érdekében a lehetőségekhez képest tehermentesítse, és a rendezvények számát a sétálóövezetben csökkentse, így kiépítését követően számos rendezvény helyszínéül a Baltazár Dezső tér, vagy a megújult Déri tér szolgál majd.

 

32. Ahogyan korábban utaltunk rá, a debreceni Kossuth tér környékén lakó állampolgárok egy csoportja 2006. májusában panasszal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához a lakókörnyezetük közvetlen közelében tartott szabadtéri rendezvények zaját sérelmezve.

 

33. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a fenti üggyel összefüggésben született OBH 3237/2006. számú Jelentésében – többek között – az alábbiakat állapította meg.

„Szükségesnek tartom azt is, hogy a szabadtéri zenés rendezvények zavaró hatása miatti lakossági panasz esetén a hatóság győződjön meg a határértékek teljesüléséről…A vizsgálattal érintett alkotmányos jogok sérelmével jár, ha a hatóságok a lakossági panaszokra nem vizsgálják az irányadó határértékek betartását, vagy nem kötelezik az engedélyest a zajszint ellenőrzésére.”

 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a fenti számú ügyben született Jelentésében elvi éllel mutatott rá, hogy a szabadtéri zenés rendezvények zavaró hatása miatti lakossági panaszok esetén a hatóságnak meg kell győződnie a határértékek teljesüléséről, továbbá a kiadott engedélyben foglaltak megfelelő ellenőrzéséről gondoskodnia kell, figyelemmel az Alkotmányban biztosított egészséges környezethez való jogra.

 

34. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az OBH 3071/2003. számú ügyben született Jelentésében – amely a szabadtéren tartott rendezvények zavaró hatásai tárgyában született – kifejtette, hogy „szabadtéri rendezvények tartásához nem elegendő egy viszonylag nagyobb beépítetlen terület, tekintettel kell lenni a lakókörnyezet érdekeire is. A helyszín gondos kiválasztásával megelőzhetőek a lakossági panaszok.”

 

35. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az OBH 3230/2006. számú ügyben született jelentésében – hivatkozva OBH 3071/2003, OBH 6108/2005. és a 3071/2003 sz. ügyekre – az alábbi megállapításokat tette:

 

„A közterületek használatának, rendjének szabályozásakor (annak eseti engedélyezésekor) a tulajdon hasznosításához fűződő önkormányzati érdek, illetve a rendezvényekkel közvetlenül érintett lakosság érdekei közötti megfelelő egyensúlyra kell törekedni, különös figyelemmel arra, hogy a helyi önkormányzás alanya a választópolgárok közössége. A helyi közhatalmat gyakorló, tulajdonosként a „szomszéd” tulajdonosokkal egyenjogú önkormányzatnak fokozott kötelezettsége a lakók zavartalan nyugalmának biztosítása legalább 22.00 - 06.00 óra között…A vizsgálattal érintett alkotmányos jogok sérelmével jár, ha a hatóságok a lakossági panaszokra nem vizsgálják az irányadó határértékek betartását vagy nem kötelezik az engedélyest a zajszint ellenőrzésére…

az Ötv-ben meghatározott feladatok teljesítése, az önkormányzati tulajdon hasznosításához, a turizmus fejlesztéséhez fűződő érdek, illetve az érintett lakosság érdekei közötti megfelelő egyensúlyra kell törekedni. Ez az egyensúlyi állapot azzal valósítható meg, ha a rendezvényeket több helyszínen tartják, nem egyetlen területet terhelve az összes programmal (a programhoz választják a legalkalmasabb helyszínt), meghatározzák a szabadtéri rendezvények helyszínéül szolgáló közterületeken engedélyezhető maximális rendezvényszámot és azok időtartamát, a feltételek betartását pedig hatékonyan ellenőrzik.”

 

 

E) A helyi zajvédelmi szabályozás vizsgálata

 

36.Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata megalkotta a lakosság nyugalmának biztosításával kapcsolatos egyes helyi szabályokról szóló 26/2008. (V.30.) rendeletét (Nyrt.), amely 2008. július 1. napján lépett hatályba, kivéve a rendelet III. fejezetét, amely 2008. június 15-én lépett hatályba.

 

Az Nyrt. deklarált célja – figyelemmel az Nyrt. I. fejezetében foglaltakra (általános rendelkezések) – a lakosság nyugalomhoz, különösen az éjszakai pihenéshez való alkotmányos jogának biztosítása.

 

Az Nyrt. meghatározta a hangosító berendezés használatával kapcsolatos helyi zajvédelmi követelményeket (III. fejezet), egyúttal – a rendelet 2008. július 1-jén történt hatályba lépésével egyidejűleg – hatályon kívül helyezte a helyi zajvédelmi előírásokról szóló 31/2007. (VI. 28.) rendeletét. Mindezen szabályozás eredményeként megszűnt a jegyző közterületi rendezvények vonatkozásában meglévő zajvédelmi jogköre.

 

37. Vizsgálatunk során megállapítottuk, hogy az Nyrt. jelenlegi formájában nem alkalmas maradéktalanul a helyi lakosság pihenéshez, egészséges környezethez való jogának biztosítására, az alábbi indokokra tekintettel.

 

38. Az Nyrt. jelenleg hatályos szövege egyrészt nem tartalmaz szabályozást arra vonatkozólag, hogy mely hatóság jogosult, illetve köteles az irányadó zajhatárértékek betartásának ellenőrzésére, másrészt nem szabályozza egyértelműen a vonatkozó határértékek be nem tartásának következményeit.

 

39. A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X.29.) Korm. rendeletet (Zrt.). hatálya – figyelemmel a Zrt. 1. § (2) a) pontjában foglaltakra – valóban nem terjed ki a közterületi rendezvényekre.

 

A fenti előírásból azonban az következik, hogy az önkormányzat számára nem csupán lehetőség a közterületi rendezvény(ek)re vonatkozó átfogó szabályozás kialakítása, hanem az Alkotmány 18. §-ában, valamint 70/D. § (1) bekezdésében foglaltakra figyelemmel (egészséges környezethez való jog, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog), alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság veszélyét eredményezi, amennyiben az érintett önkormányzat nem fekteti le a közterületi rendezvény(ek) megtartásának szabályait, különös figyelemmel a zaj-és rezgésterhelési határértékek meghatározására, valamint a vonatkozó határértékek hatósági ellenőrzési garanciáinak kialakítására és gyakorlati alkalmazására, ide értve a határértékek be nem tartásának következményeit is.

 

40. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) az alábbiakat mondja ki:

 

„8. §(1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen…, az épített és természeti környezet védelme,…az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.”

 

(2) Az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el.”

 

Áttekintve az Ötv. 8. §-ának (1) bekezdésében foglalt felsorolást, megállapítható, hogy az nem taxatív felsorolás, tehát nem adja teljes keresztmetszetét azoknak a feladatoknak, amelyeket a települési önkormányzatok végeznek, illetőleg végezhetnek. Erre formai szempontból utal a normaszövegben a felsorolást megelőzően beépített „különösen” kitétel is. Tartalmi megközelítésből ez következik egyrészt az 1. § (4) bekezdésében meghatározott azon önkormányzati alapjogból, mely szerint a helyi önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe.

Így a települési önkormányzatok ún. önként vállalt feladatként a közszolgáltatási feladataikat bővíthetik a felsorolásban foglaltakon túlmenően is, ha annak a feladatnak az ellátását jogszabály nem utalja más szerv hatáskörébe.

 

18. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat-és hatásköréről szóló 1991. évi XX. törvény 85. § (1) bekezdésének e) pontja értelmében a települési önkormányzat képviselőtestületének feladat- és hatáskörébe tartozik – többek között – a helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megállapítása. A települési önkormányzat ezen törvényi kötelezettségének akkor tesz maradéktalanul eleget, ha a zaj- és rezgésvédelmi szabályozás arra is kiterjed, hogy mely hatóság jogosult, illetve köteles az irányadó határértékek betartásának ellenőrzésére, melyek a vonatkozó határértékek, illetve melyek a határértékek be nem tartásának következményei.

 

 

Tekintettel a fenti törvényi szabályozásra, valamint az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, valamint a jövő nemzedékek országgyűlési biztosához érkezett a helyi közterületi rendezvények zajhatását kifogásoló panaszok jelentős számára, indokolt a közterületi rendezvényekre vonatkozó szabályozás kialakítása, különös figyelemmel a helyi lakosság egészséges környezethez és pihenéshez való jogára.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

41. Az általános biztosnak az OBH 3237/2006. számú ügyben született Jelentésében megfogalmazott javaslatai végrehajtásának részbeni elmulasztása, valamint a jelen állásfoglalásban leírtak okán Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata Polgármesteréhez az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezést bocsátottunk ki. Kértük, hogy az Önkormányzat a biztos fenti sz. Jelentésében megfogalmazott ajánlásait, valamint az állásfoglalás-tervezetben foglaltakat vegye figyelembe és joggyakorlatát ezeknek megfelelően alakítsa, azaz a lakosság nyugalmának biztosításával kapcsolatos egyes helyi szabályokról szóló 26/2008. (V.30.) sz. rendeletét egészítse ki a közterületi rendezvényekre vonatkozó szabályozással, továbbá fektesse le, hogy mely hatóság jogosult, illetve köteles az irányadó zajhatárértékek betartásának ellenőrzésére, másrészt szabályozza egyértelműen a vonatkozó határértékek be nem tartásának következményeit.

 

 

 

42. Kezdeményezem továbbá, hogy az önkormányzat határozza meg, hogy a közterület használatának a rendelet 4. §-ában meghatározott eseteiben ki jogosult a közterület használatára vonatkozó döntés meghozatalára, figyelemmel a 41/2000. AB határozatban, valamint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának az 1004/2007. számú ügyben megfogalmazott Jelentésében foglaltakra és az ügyféli jogokra.

 

43. Kezdeményezem továbbá

 

44. Kérem a polgármestert, hogy a kezdeményezésem nyomán tett intézkedéseiről, azaz a lakosság nyugalmának biztosításával kapcsolatos egyes helyi szabályokról szóló 26/2008. (V.30.) sz. rendelet, valamint a közterület használatának és igénybevételének szabályozásáról szóló 46/1999. (XII. 23.) Kr. rendelet jelen kezdeményezésben foglaltak megfelelő módosítását érintő intézkedések, határozatok egy példányának, illetőleg az egyéb releváns dokumentumok megküldésével értesítse Hivatalunkat.

 

 

 

Utóvizsgálat, másodlagos intézkedések

 

45. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa irodájának ügyrendje alapján minden állásfoglalást követően utóvizsgálatot kell tartani. Az utóvizsgálat eredményéhez mérten a jelen ügyben a biztos a következő intézkedést teheti:

 

Az Obtv. 26. § (1) bekezdése alapján, amennyiben a visszásságot előidéző, a Biztos által megkeresett szerv vagy annak felettes szerve érdemi állásfoglalás kialakítását, és az annak megfelelő intézkedés megtételét elmulasztja, vagy az országgyűlési biztos az állásfoglalással, a megtett intézkedéssel nem ért egyet, a Biztos – az éves beszámoló keretében – kérheti, hogy az ügyet az Országgyűlés vizsgálja ki. Ha megállapítása szerint a visszásság kirívóan súlyos, illetve a természetes személyek nagyobb csoportját érinti, indítványozhatja, hogy az Országgyűlés az adott kérdés megtárgyalását már az éves beszámolót megelőzően tűzze napirendre.

 

B u d a p e s t, 2009.

 

     Dr. Fülöp Sándor

a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa