JÖVŐ NEMZEDÉKEK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSA
1051 Budapest, Nádor u. 22.
1387 Budapest, Pf. 40.Telefon: 475-7100 Fax: 269-1615

A JÖVŐ NEMZEDÉKEK ORSZÁGGYŰLÉSI BIZTOSÁNAK
ÁLLÁSFOGLALÁSA

Ügyszám: JNO-131/2010

Tárgy: a környezetbe való beavatkozással járó beruházások engedélyezési problémái az európai uniós jog tükrében, különös tekintettel a nyomvonalas létesítményekre

I. A vizsgálat tárgya

1. A Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosának (a továbbiakban: Biztos) gyakorlatában jelentős számban merülnek fel a környezetbe való beavatkozással járó beruházások engedélyezésével kapcsolatban európai uniós jogi (a továbbiakban: uniós jogi)[1] problémák. A Biztos ezen problémák feltárása érdekében hivatalból vizsgálatot indított.

2. Így, súlyos gyakorlati következményekkel járó problémaként merül fel, hogy egyes hatóságok nem tekintik feladatuknak az uniós jog alkalmazását. Ennek elvi kiindulópontja, hogy megítélésük szerint
- az uniós jog átvétele a nemzeti jogalkotó feladata, annak alkalmazása – a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi aktusok (rendeletek, egyes határozatok) kivételével – a hatóságokra feladatot nem ró;
- amennyiben a jogalkotó egy uniós irányelvet nem teljes mértékben vagy kellő pontossággal ültet át a hazai jogba, akkor a hatóság ezt – hatáskör hiányában – nem korrigálhatja.

3. A kérdés különös jelentőséggel bír a környezetbe való beavatkozással járó, tipikusan valamilyen építési tevékenységben (is) megnyilvánuló beruházások kapcsán. Egyrészről, ezen beruházások környezeti, természeti hatása sok szempontból visszafordíthatatlan, így a megelőzés és az elővigyázatosság elveire figyelemmel az uniós jog hézagmentes alkalmazása kiemelt jelentőséggel bír. Másrészről, az európai uniós támogatási projektek kapcsán visszatérően felmerülő jogalkalmazási dilemmák súlyosan akadályozzák a Magyarország számára rendelkezésre álló uniós források felhasználását.

4. Ezen belül kiemelt figyelmet érdemelnek a meghatározott nyomvonal mentén épülő infrastruktúra-beruházások (út, vasút, vízi út, távvezeték, stb.: a továbbiakban: nyomvonalas beruházások). Mivel a nyomvonalas beruházások – bizonyos műszaki-ésszerűségi korlátok között – szabadon szakaszolhatók, az uniós normák által biztosított jogalkotói, illetve hatósági mérlegelési jog megfelelő alkalmazása projektek egész sorának jogszerűségét befolyásolhatja.

5. A fentiekre tekintettel a jelen állásfoglalás célja a környezetbe való beavatkozással járó beruházásokengedélyezési eljárása során felmerülő ún. kritikus mérlegelési problémáknak az uniós jog tükrében történő bemutatása, értékelése, továbbá ajánlások meghatározása a jogalkotó és a jogalkalmazó szervek részére. Az állásfoglalás kitér:
- az uniós jog státuszára (elsőbbség, közvetlen alkalmazás);
- a jogalkotói és a hatósági mérlegelés korlátainak bemutatására a környezeti hatásvizsgálati eljárás és a Natura 2000 védelem alatt álló területekkel kapcsolatos engedélyezési eljárásában;
- a fenti pontokban ismertetett problémák megoldásával kapcsolatos javaslatokra.

6. Az állásfoglalás elemzéseinek megállapításai nem minősülnek az uniós jog, illetve a hazai jogszabályok hivatalos értelmezésének, mindazonáltal a Biztos egyedi vizsgálatai során a lenti elemzés következtetéseiből indul ki.

II. Hatáskör

7. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 27/B. § (1) bekezdés szerint a Biztos figyelemmel kíséri, értékeli és ellenőrzi azon jogszabályi rendelkezések érvényesülését, amelyek biztosítják a környezet és a természet állapotának fenntarthatóságát és javítását. A 27/B. § (3) bekezdés g) pontja alapján továbbá a Biztos figyelemmel kíséri, értékeli a környezetvédelmi, természetvédelmi, stb. tárgyú nemzetközi szerződések magyar joghatóság alá tartozó érvényesülését. A Biztos a 16. § (2) bekezdésének megfelelően hivatalból vizsgálatot indíthat, amennyiben a 27/A. § (1) bekezdés szerint az egészséges környezethez való alapvető jog sérelmét észleli.

8. Az uniós jog – mint Magyarország számára legfontosabb nemzetközi környezetvédelmi szabályrendszer – érvényesülésének vizsgálata a fentiek szerint a Biztos kötelezettsége. Ezt megerősíti az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) esetjoga is, amely egyértelművé teszi, hogy az uniós jog végrehajtásának kötelezettsége a tagállami hatóságokat, így a Biztost is egyedileg és közvetlenül köti[2].

III. Az uniós jog alkalmazásának kötelezettsége

9. Az uniós jog és a nemzeti jog kapcsolatát az uniós jog elsőbbségének elve határozza meg. Ez azt jelenti, hogy a nemzeti jogrendszer szabályai és az uniós jogi szabályok konfliktusa esetén az uniós jogi szabály elsőbbséget élvez[3]. A jogalkalmazó kötelezettsége, hogy minden ilyen összeütközés esetén az uniós jog feltárható normáit alkalmazza. Kiemelendő, hogy ez magában foglalja az ún. elsődleges jogot (alapító szerződések és módosításaik), az uniós környezetjog zömét alkotó másodlagos jogot (uniós irányelvek, rendelet, határozatok), továbbá a Bíróság ítéleteit[4]. Ezen kötelezettség nemcsak a tételes jog, hanem az uniós jog sajátos értelmezési szabályainak az alkalmazására is kiterjed (ld. még 13. pont lent).

10. Az uniós jog elsődleges végrehajtói a tagállami hatóságok, illetve a tagállami bíróságok, tekintet nélkül arra, hogy egy adott uniós jogi norma nevesíti-e a hatóság kötelezettségeit.

11. Az uniós környezetvédelmi jog alkalmazásának kötelezettsége – mint a lenti példák mutatják – lényegileg független attól, hogy a tagállam egy adott, átültetést igénylő uniós jogi aktust (irányelvet) transzponált-e, illetve hogy ezen transzpozíció helyes volt-e[5]. Mint ismeretes, az uniós jog ilyetén alkalmazásának elmulasztása – bizonyos feltételek mellett – megalapozza az állam kártérítési felelősségét is[6].

12. Hangsúlyozni kell, hogy a transzpozíciós célú (hatályú) hazai jogszabályok záró rendelkezései között kötelezően szereplő, az uniós jog által előírt ún. jogharmonizációs záradék célja a nemzeti jogszabály uniós eredetének a címzettek számára történő egyértelművé tétele (pl. hogy az uniós eredetből származó többletjogosultságokkal élni tudjanak). Ezzel ellentétes az a megközelítés, mely a jogharmonizációs záradékot az átültetés teljességére vonatkozó jogalkotói igazolásnak tekinti, amely mentesíti őt az uniós alapjogszabály ismerete, alkalmazása alól[7].

13. A Bíróság elvi éllel mutatott rá, hogy a nemzeti átültető rendelkezéseket mindig egy adott irányelv céljainak tükrében kell értelmezni, illetve ha ez nem lehetséges, akkor mellőzniük kell az uniós jogi aktussal ellentétes nemzeti szabály alkalmazását[8]. Hasonlóképpen, az uniós jogot sosem a nemzeti jog tükrében, hanem az uniós jog kontextusában, elsősorban az adott irányelv céljaira figyelemmel kell értelmezni[9].

14. Semmiképpen nem fogadható el tehát az olyan hatósági magatartás, amely hatáskör hiányában nem tekinti feladatának az uniós jog alkalmazását. Erre ugyanis a hatóságok, beleérve a bíróságokat is, nemcsak hogy rendelkeznek hatáskörrel, hanem az egyenesen kötelezettségük[10].

15. Összefoglalva:
- amennyiben az uniós jog, illetve a nemzeti jog összeütközése áll fenn, akkor elsőbbséget élvez az uniós jog;
- az uniós környezetvédelmi jog alkalmazása minden magyar hatóság (és bíróság) kötelezettsége, adott esetben tekintet nélkül egy adott uniós irányelv transzpozíciójának helyzetére és minőségére;
- a nemzeti jogot mindig az alapul fekvő uniós jogszabály (illetve esetjog) tükrében kell értelmezni;
- amennyiben a nemzeti jog nem vagy nem teljes mértékben feleltethető meg az uniós környezetvédelmi jognak (mert nem történt meg az átvétel vagy az hiányos), akkor a hatóságnak közvetlenül az uniós jogot kell alkalmaznia az adott nemzeti jogszabály félre tétele mellett.

IV. A környezeti hatásvizsgálattal kapcsolatos kritikus mérlegelési kérdések

IV.1 A kritikus mérlegelési kérdések elhatárolása

16. A környezeti hatásvizsgálat (a továbbiakban:KHV) jogszabályi keretét az Európai Unióban a 85/337/EGK irányelv[11] (a továbbiakban: KHV irányelv) adja. A magyar jogban a KHV főbb szabályait a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény, valamint a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: KHV rendelet) fektetik le.

17. A KHV irányelv kérdések sorának eldöntését bízza a nemzeti jogalkotó, illetve a jogalkalmazó hatóság mérlegelésére. Ezen kérdések egy része azonban túllép a hagyományos jogalkotói, illetve hatósági mérlegelési kereteken (pl. a hatóság határozatát megalapozó tények értékelése, ellentétes érdekek figyelembevétele), mivel az ezekre adott válasz egyúttal eldönti, hogy egyáltalán sor kerül-e egy adott beruházás vagy beruházás-rész hatásvizsgálatára és a KHV irányelv szerinti engedélyezésére. Ezen kérdések tehát nem az eljárás, a vizsgálati eredmény és a kiadott engedély minőségét, hanem létét határozzák meg[12]. A jelen állásfoglalás keretei között ezeket tekintjük kritikus mérlegelési kérdésnek (ld. még az állásfoglalás mellékletét), az alábbiak szerint:
- mellőzhető-e a KHV, ha a KHV rendelet szerint egy adott tevékenység nem minősül „tevékenységnek” (nincs vizsgálandó projekt);
- mellőzhető-e a KHV, ha egy adott tevékenység nem éri el a KHV rendelet szerinti küszöbértéket, illetve egyéb abszolút hatályú paramétereket (nincs megfelelő méretű, elhelyezkedésű, stb. projekt);
- mellőzhető-e a KHV, ha egy nyomvonalas beruházás időben vagy/és térben elkülönített, a KHV rendelet szerinti küszöbérték alatti szakaszokban valósul meg (nincs megfelelő méretű egybefüggő projekt)?

IV.2 A tagállami és a hatósági mérlegelési jog korlátai, a hatóság cselekvési kötelezettsége

18. A kritikus mérlegelési kérdésekkel a Bíróság a KHV irányelv hatályba lépése óta számos ügyben foglalkozott[13]. Mint a lentiekből kiderül, a KHV irányelv és a magyar KHV rendelet nem teljes mértékben fedi le egymást, illetve több esetben a hatóságok a meglévő magyar jogi szabályozást is szűkítően értelmezik. Így a KHV kapcsán különösen markánsan merül fel a releváns irányelv és a Bíróság esetjoga KHV rendelettel szembeni közvetlen alkalmazásának kötelezettsége.

19. Mint a lent tárgyalt jogesetek illusztrálják, a Bíróság a környezetbe való beavatkozásokkal, így a KHV irányelv alkalmazásával kapcsolatban különösen szigorúan értelmezi az uniós jog maradéktalan érvényesítését. A Bíróság kiindulópontja a kritikus mérlegelési kérdések kapcsán a következő:
- a KHV irányelv 2. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy vizsgálat alá kell vonni minden olyan beruházást, amelyek jellegénél, méreténél vagy elhelyezkedésénél fogva a környezetre várhatóan jelentős hatást gyakorol[14];
- a hatás jelentőségének megítélésénél a KHV irányelv III. mellékletének szempontjai az irányadóak;
- a megelőzés, az elővigyázatosság elveiből[15],valamint a KHV irányelv „kiterjedt alkalmazási köréből és széleskörű célkitűzéseiből”[16] következik, hogy az érintett elhatárolási kérdések elbírálása esetén nem lehet olyan megoldásokat alkalmazni – sem jogszabályban, sem az egyedi hatósági döntéshozatal során –, amellyel a tagállamok vagy a hatóságok az uniós jogot kiüresítve projekt-csoportokat előzetesen mentesítenek a vizsgálati kötelezettség alól anélkül, hogy vizsgálták volna, hogy az adott beruházásnak az adott konkrét környezetre van-e jelentős hatása[17].

20. Mivel a KHV irányelv céljainak megvalósítása érdekében a hatóságoknak meg kell tenniük valamennyi általános és különös intézkedést, a nemzeti hatóságnak és bíróságnak vizsgálnia kell, hogy a jogalkotó és a jogalkalmazó szervek nem lépték-e túl a tagállamok számára megállapított mérlegelési jog fenti kereteit. Amennyiben ez utóbbi megállapítható,
- az engedélyező hatóságnak a tagállami jogszabállyal ellentétben, illetve annak hiányában is a releváns irányelv szabályainak megfelelően kell eljárnia (azaz gondoskodnia kell a hatások felméréséről),
- a bíróságnak pedig kötelezően vizsgálnia kell, hogy a hatóság eljárása megfelelt-e ezen követelménynek[18].

IV.3 A KVH-köteles „projekt”-ek (tevékenységek) körének meghatározása

IV.3.1 A kérdés jelentősége

21. Egy beruházás kapcsán akkor merül fel a KHV lefolytatásának kötelezettsége, ha az a KHV irányelv szerint „projekt”-nek, a hazai terminológia szerint: tevékenységnek minősül és szerepel a KHV irányelv I. vagy II. mellékletében. Ez utóbbi kör meghatározása kapcsán a jogalkotó, illetve a jogalkalmazó szerv rendelkezik mozgástérrel. A hatásvizsgálat kötelezettség szűkítése érdekében a tagállamok két irányban szokták a mérlegelés uniós jogi – lent kifejtett – kereteit átlépni:

(i) egy-egy projekt műszaki leírását szűkebbenhatározzák meg, mint a KHV irányelv II. melléklete (pl. egy általános fogalmat részletes és hiányos taxációval helyettesítnek),

(ii) egy adott projekt bizonyos szükségszerű elemeit, fázisait nem tekintik a beruházás részének, ezért ezeket előre vagy egyedileg mentesítik a KHV alól (pl. kiegészítő létesítmények).

22. A lenti kérdések szorosan kapcsolódnak a küszöbérték alatti projektek hatásvizsgálatának („szalámizás”), valamint a kumulatív környezeti hatások egybeszámításának kérdéséhez (ld. IV.5.2 fejezet lent).

IV.3.2 Mérlegelési korlátok a Bíróság értelmezésében

(i) Az egyes projektek definíciója: bizonyos projekt-típusok általános mentesítése

23. Széleskörű tagállami gyakorlat, hogy a KHV irányelv II. melléklet általános tevékenységi kategóriáit (azaz a projekt típusát) a tagállamok úgy ültették át a nemzeti jogba vagy oly módon értelmezték a gyakorlatban, hogy annak tartalma jóval szűkebb, mint ami az irányelvből következne. Ezzel projektek egész sorát mentesítették eleve a vizsgálati kötelezettség alól. Ennek leggyakoribb módja, hogy a II. melléklet általános kategóriát olyan részletes és taxatív műszaki leírások formájában transzponálják, amelyek nem teljes mértékben fedik le az irányelv általános tevékenységi kategóriát[19].

24. Erre példa az ún. Kraaijeveld ügy tárgyát képező korábbi holland szabályozás, amely a „folyamszabályozás” fogalmát (KHV irányelv II. melléklet 10. (e) pont)[20] a nemzeti jogban csak egy meghatározott típusú és méretű gát építésére alkalmazta. A Bíróság kifejtette, hogy az irányelv kiterjedt alkalmazási köréből és széleskörű célkitűzéseiből következik, hogy az általános tartalmú árvízvédelmi projektkörbe sorolandó minden lehetséges oda tartozó műtárgy, nemcsak a gátak (pl. mederkotrás, parti védőművek, támfalak építése stb.)[21].

25. Hasonlóan szűkítően értelmezték a spanyol hatóságok az ún. CODA ügyben az „utak építése” (KHV irányelv II. melléklet 10. (d) pont) tevékenységi kört. Mivel az irányelv általában utakról beszél, azért a „városi utakat” nem tekintették a vizsgálati körbe tartozónak. Másrészről, mivel az irányelv leírása „utak építését” említi, ezért az utak felújítását eleve kizárták a vizsgálati körből (ennek megfelelően a Madrid körüli autópálya körgyűrű szakaszos felújítását, bővítését egységesen mentesítették a hatásvizsgálat alól – ld. még V.5.2 fejezet lent)[22]. A Bíróság megerősítette, hogy az irányelv céljainak tükrében nem lehet annak általános projekt-kategóriáit szűkítően értelmezni, sem annak elhelyezkedésére, sem pedig valamely munkafázisra hivatkozással. A KHV irányelv II. mellékletének általános kategóriái közül bármely műtárgyat, munkafázist csak akkor lehet kizárni, ha erre az irányelv kifejezett felhatalmazást ad[23]. Következésképp, a II. melléklet hatálya alá tartozik, azaz potenciálisan vizsgálatköteles bármilyen típusú út bárhol történő építése, bővítése és felújítása.

(ii) Egy projekt kapcsolódó elemeinek mentesítése

26. Hasonlóan problematikus, amikor az átültető nemzeti jogszabály vagy a hatóság bizonyos, egy adott főtevékenységhez kapcsolódó résztevékenységet, beruházást, műtárgyat nem tekint a vizsgálatköteles tevékenység részének, mentesítvén azt a környezeti hatásvizsgálat alól. Tipikusan ilyenek egy adott építményhez kapcsolódó tevékenységek és műtárgyak, amelyek fogalmilag szükségszerűen részét képezik egy adott KHV-köteles tevékenységnek, hiszen a konkrét megvalósítandó beruházásnak elengedhetetlen vagy szerves részei.

27. A kapcsolódó tevékenységek jelentőségére és értékelésére példa Belgiumban egy meglévő repülőtér olyan típusú bővítése, amely nem járt a kifutópálya méretének meghosszabbításával. A vallon hatóságok erre hivatkozással elfogadták a KHV lefolytatásának mellőzését. A Bíróság kiemelte, hogy a kifutópálya méretének változatlansága nem az egyetlen releváns szempont, ugyanis a repülőtér kiszolgáló műtárgyai (pl. új forgalmi irányító torony), illetve ezek építése szervesen hozzátartoznak a reptérhez. A KHV irányelv széles hatályából és átfogó céljaiból következik ugyanis, hogy a főlétesítményhez kapcsolódó valamennyi „épület, létesítmény és felszerelés”-t a projekt részének kell tekinteni, ezek a vizsgálati kötelezettség alól nem mentesíthetők[24].

28. A Biztos saját gyakorlatában is számos olyan ügy merült fel, melyben – a Bíróság esetjogával összhangban – megállapította az alaptevékenységgel szorosan összefüggő kapcsolódó tevékenység jogszerűtlen szétválasztását. Így pl. az egyik állásfoglalásunkban megállapítottuk, hogy törvénysértő, hogy a BHD Kft. által a Tokaj történelmi Borvidék Kultúrtáj világörökségi puffer-zónájában, a Szerencs Keleti Ipari Parkban létesítendő szalmatüzelésű erőmű telepítésével kapcsolatban az erőmű környezeti hatásai között a beruházó nem vizsgálta a fűtőanyag beszállításának környezeti hatásait[25].

29. A fenti (i) és (ii) pontból látható, hogy a Bíróság mindkét elhatárolási kérdésben egyértelmű álláspontot képvisel, melynek lényege, hogy a KHV irányelv 2. cikkének (1) bekezdésében foglalt általános vizsgálati kötelezettség, a megelőzés, az elővigyázatosság elveiből, valamint az irányelv kiterjedt alkalmazási köréből és széleskörű célkitűzéseiből következően az érintett elhatárolási kérdésekben az általános projekt-kategóriák tartalmát kiterjesztően kell értelmezni.

IV.3.3 A hazai szabályozás értékelése

(i) Az egyes projektek definíciója: bizonyos projekt-típusok általános mentesítése

30. A KHV rendelet mellékletei a vizsgálandó projektek típusait zárt listával (taxációval) határozzák meg. Ez több esetben láthatóan erősen szűkíti a KHV irányelv által alkalmazott általános tevékenységi kategóriákat. Erre példa, hogy a releváns 3. melléklet csupán az I. rendű főutat (87. pont), az országos közúthálózat kategóriába sorolható utat (88. pont) és az erdőgazdasági és mezőgazdasági utat tekinti potenciálisan vizsgálatköteles tevékenységnek. Egyértelműen megállapítható, hogy ez a megközelítés ellentétes a Bíróságáltal előírt, a kiterjesztő értelmezésre irányuló kötelezettséggel.

31. Az irányadó közlekedési jogszabály – a közúti közlekedésről szóló I. törvény – az „út” fogalmát ugyanis igen tágan határozza meg[26]. Az általános út definíció és a KHV rendelet kategóriának összevetéséből kiderül, hogy számos olyan út típus létezik (pl. helyi közút, kerékpárút, gyalogút), amelyek eleve nem tartoznak a KHV rendelet tárgyi hatálya alá, tekintet nélkül arra, hogy lehet-e jelentős környezeti hatásuk. (A hasonló tárgyú, fent említett spanyol esetben – a CODA ügyben – emelte ki a Bíróság, hogy a települési közutak építése, felújítása, bővítése – éppen a lakosság különös érintettsége okán – fokozott környezeti hatással járhat, ezek KHV alóli mentesítése jogellenes[27]).

(ii) Egy projekt kapcsolódó elemeinek mentesítése

32. Szintén nem egyértelmű a KHV rendelet általános szabályaiból, illetve a mellékletek projekt-leírásaiból, hogy az adott főberuházáshoz (pl. gyorsforgalmi út, repülőtér) a hatásvizsgálat szempontjából szükségképpen hozzá tartoznak-e a kiegészítő létesítmények, munkák (pl. felüljárók, lehajtók, kiszolgáló épületek, stb.). A KHV rendelet 4. melléklet 1. be) pontja az előzetes vizsgálati dokumentáció tartalmi kellékei közt nevesít bizonyos „kapcsolódó műveleteket”[28], ennek taxatív jellege azonban azt sugallja, hogy semmilyen más kapcsolódó tevékenység (épület, berendezés) nem tekintendő relevánsnak. Ez ellentétes a Bíróság azon – fent kifejtett – megállapításával, hogy egy projekt részének kell tekinteni az összes olyan „épületet, létesítményt és felszerelést”, amely kapcsolódik a nevesített főtevékenység megvalósításához[29]. (Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy hasonló szűkítést alkalmaz a KHV rendelet a „jelentős módosítás” környezeti hatásvizsgálata kapcsán, amennyiben nem tekinti a projekt releváns részének az építéssel kapcsolatos környezeti hatásokat. Ld. részletesen: IV.5.3 fejezet, (ii) pont).

III.3.4 A magyar hatóság feladata

33. Mivel a KHV rendelet több szempontból szűkebben értelmez egyes projekttípusokat, illetve a kapcsolódó létesítmények, munkák, berendezések, stb. körét, mint ami a KHV irányelvből, illetve a Bíróság esetjogából következne, a Bíróság utasításának megfelelően a magyar hatóságnak a nemzeti jogszabályra tekintet nélkül gondoskodnia kell a hatások egyidejű és egyedi felméréséről (ld. III. fejezet fent).

34. Ennek teljesülését jelentősen korlátozza, hogy a környezetvédelmi hatóság előzetesen hivatalból nem értesül a KHV irányelv szerinti valamennyi potenciálisan vizsgálatköteles tevékenységről, hanem csak azokról, amelyek a KHV rendelet 1. és 3. mellékleteibe tartoznak (kivéve, ha egyéb ágazati jogszabály a kérdéses projekt engedélyezésébe a környezetvédelmi hatóság bevonását írja elő. Azonban tipikusan ilyenkor sem alkalmazza a hatóság a KHV jogintézményi garanciáit a KHV rendelet mellékleteiben nem szereplő tevékenységek esetében, annak ellenére, hogy az adott tevékenység a KHV irányelv alapján KHV köteles lenne.).

35. Mindazonáltal a hatósággal szembeni minimális elvárás, hogy amennyiben
- tudomására jut (pl. hatósági ellenőrzés, szakhatósági véleményezés vagy szakvéleményezés során) egy olyan, a KHV irányelv II. mellékletébe tartozó projekt, amely nem tartozik a magyar KHV rendelet hatálya alá, gondoskodjék arról, hogy megtörténjék a projekt előzetes vizsgálata és jelentős hatás valószínűsége esetén környezeti hatásvizsgálata;
- egy beruházó egyolyan, a KHV irányelv II. mellékletébe tartozó projekt előzetes vizsgálatát kéri, amely nem tartozik a magyar KHV rendelet hatálya alá, akkor a hatóság ezt hatáskör hiányára hivatkozva ne utasítsa el, hanem a fentiek szerint gondoskodjék a projekt megfelelő vizsgálatáról.

IV.4 A vizsgálati küszöbérték alatti projektek hatásvizsgálata

IV.4.1 A küszöbértékek problémája általában

36. A KHV irányelv 4. cikk (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy a tagállamok az irányelv II. mellékletében szereplő beruházások (feltételesen KHV-köteles tevékenységek) kapcsán küszöbértékekhez (vagy egyéb szempontrendszerhez) kössék azt, hogy egy adott tevékenység kapcsán kell-e hatásvizsgálatot lefolytatni. Bár a tagállamok mérlegelési joga a küszöbértékek meghatározása kapcsán semmiképpen sem korlátlan, több tagállam fogadott el olyan abszolút hatályú szempontrendszert, amelyek– az eredeti uniós jogalkotói célkitűzéssel ellentétesen – lényegileg projektek egész sorát előre mentesítették a vizsgálati kötelezettség alól, úgy hogy ezen projektek környezeti hatásának előzetes vizsgálatára nem volt semmiféle jogszabályi lehetőség.

IV.4.2 Mérlegelési korlátok a Bíróság értelmezésében

37. A kérdéskörben irányadó – az ún. Kraaijeveld-ügyben hozott (ld. 24. pont fent) – ítéletében a Bíróság kifejtette, hogy az irányelv céljaira tekintettel a tagállamok nem fogadhatnak el olyan küszöbértékeket, amelyek konkrét projekt-csoportokat előzetesen mentesítenek a vizsgálati kötelezettség alól anélkül, hogy vizsgálták volna, hogy az adott beruházásnak az adott konkrét környezetre lehet-e jelentős hatása[30].

38. A küszöbértékek jogszerűsége és a lehetséges jelentős hatás kapcsolata vonatkozásában a Bíróság az alábbi tételeket állapította meg:
- a jelentős hatás megítélésénél minden esetben a KHV irányelv 2. cikk (1) bekezdés paramétereiből (jelleg, méret, elhelyezkedés) és a III. mellékletében szereplő szempontokból kell kiindulni (pl. van-e kapcsolat Natura 2000 területekkel);
- ennek megfelelően az olyan küszöbértékek, amelyek csak egy dimenziót vizsgálnak (tipikusan a méret), ellentétesek a KHV irányelvvel[31];
- a környezeti hatás jelentőségének megítélése kapcsán kritikus helyzetekben a megelőzés, az elővigyázatosság elveiből kell kiindulni, illetve abból, hogy a KHV irányelv alkalmazási köre kiterjedt, célkitűzései széleskörűek. Így egészen kis léptékű projekteknek is lehet jelentős környezeti hatása, a jelleg és az elhelyezkedés környezeti paramétereinek tükrében (pl. természetvédelmi, sűrűn lakott, régészeti jelentőségű, stb. terület esetében)[32];
- ennek megfelelően általában meg kell állapítani a jelentős hatás felmerülésének lehetőségét, ha annak ellenkezője nem igazolható[33], illetve előzetesen nem zárható ki a jelentős hatás meglétének lehetősége ott, ahol visszafordíthatatlan beavatkozásokkal jár a projekt megvalósítása[34].

39. Azaz főszabály szerint minden olyan projekt kapcsán, ahol nem zárható ki előre egyértelműen a jelentős hatás a vizsgálati kötelezettség fennállását kiterjesztően kell értelmezni. Ebből következik, hogy bár orientációs célú küszöbértékek alkalmazása nem kizárt (sőt a legtöbb esetben igen fontos szerepet tölt be), azonban a KHV Irányelv II. mellékletében szereplő tevékenységekkel kapcsolatban abszolút küszöbértékek kisegítő előzetes szűrés („screening” eljárás) nélküli kizárólagossá tétele megvalósítja a KHV irányelv sérelmét.

IV.4.3 A hazai szabályozás értékelése

40. A KHV rendeletben a vizsgálati küszöb meghatározása – néhány fontos kivételtől eltekintve, ahol egyáltalán nincs küszöb[35] – abszolút hatályú. A tevékenység megkezdéséhez a hatósági mérlegeléstől függő tevékenységek esetében akkor van szükség környezetvédelmi engedély megszerzésére, ha az adott tevékenység szerepel a KHV rendelet 3. mellékletében és a tevékenység várható környezeti hatásai jelentősek (KHV rendelet 1. § (3) bekezdés d) pont). Ez utóbbi megállapítására szolgál az előzetes vizsgálati („screening”) eljárás (KHV rendelet 3. §). Hasonló megoldással, lényegileg abszolút küszöbértékeken alapuló taxációval oldja meg a KHV rendelet a hatásvizsgálati kötelezettséget kiváltó „jelentős módosítás” körének meghatározását is (2. § (2) bekezdés a) pont). Mindkét esetben a küszöbértékeket el nem érő tevékenységek esetében a hatóság eleve nem vizsgálja a jelentős környezeti hatás meglétét.

41. Jól látható, hogy a KHV rendeletnek ez a szűkítő jellegű, abszolút határértékeken alapuló megközelítése ellentétes a Bíróság gyakorlatával[36]. Ugyanis előzetesen mentesít minden olyan beruházást a vizsgálati kötelezettség alól, amely nem éri el a KHV rendelet 3. mellékletében (illetve a „jelentős módosítás” definícióban) lefektetett küszöbértéket, tekintet nélkül arra, hogy a várható környezeti hatások jelentős voltáról a környezetvédelmi hatóság megbizonyosodna vagy egyértelműen igazolva lenne, hogy az ekképp kizárt projekteknek valóban nincs jelentős hatásuk.

IV.4.4 A magyar hatóság feladata

42. Mivel a KHV rendelet küszöbérték-rendszere a fentiek szerint ellentétes az uniós joggal, a magyar környezetvédelmi hatóságnak a Bíróság utasítása szerint a nemzeti jogszabályra tekintet nélkül gondoskodnia kell arról, hogy azon küszöbérték alatti projektek kapcsán, melyek várhatóan jelentős hatással bírnak a környezetre, környezeti hatásvizsgálat készüljön (ld. III. fejezet fent).

43. Ennek megfelelően a környezetvédelmi hatósággal szembeni minimális elvárás, hogy amennyiben
- tudomására jut (pl. hatósági ellenőrzés, szakhatósági véleményezés vagy szakvéleményezés során) egy olyan, a KHV irányelv II. melléklet általános kategóriába tartozó olyan projekt, amely nem éri el a hazai KHV rendelet 3. mellékletében foglalt küszöbértéket, gondoskodjék arról, hogy megtörténjék a projekt előzetes vizsgálata és jelentős hatás valószínűsége esetén környezeti hatásvizsgálata;
- valamely beruházás kapcsán egy beruházó egy ilyen projekt előzetes vizsgálatát kéri, akkor a hatóság ezt hatáskör hiányára hivatkozva ne utasítsa el, hanem a fentiek szerint gondoskodjék a projekt megfelelő vizsgálatáról.

IV.5 Nyomvonalas beruházások szakaszos engedélyezése

IV.5.1 A szakaszolási probléma általában

44. A nyomvonalas létesítmények megvalósítása általában szakaszokban történik. Bár a beruházó a projekt szakaszolásáról maga dönt, az engedélyezési eljárás során a hatóságnak gondoskodnia kell arról, hogy az ekképp szakaszokra bontott beruházás kapcsán is érvényesüljenek a KHV irányelv szabályai, azaz minden várhatóan jelentős környezeti hatással bíró projekt engedélyezését KHV előzze meg. A szakaszolás kapcsán felmerülő leggyakoribb probléma:

(i) a küszöbérték alatti egybe tartozó projektelemek együttes vizsgálat nélküli elkülönült engedélyezése („szalámizás”);

(ii) egy vagy több küszöbérték feletti projektelem és további projektelemek várható hatásainak figyelmen kívül hagyása (kumulatív hatások értékelése).

45. Míg az (i) esetben („szalámizás”) a cél a hatásvizsgálati kötelezettség elkerülése, a (ii) esetben elsősorban a nem vitatott (vagy nem vitatható) hatásvizsgálati kötelezettség terjedelmének csökkentése. Mind a „szalámizás” technikája, mind pedig a küszöbérték feletti projektelemek kumulatív hatásainak figyelmen kívül hagyása megvalósítja az uniós jog sérelmét.

IV.5.2 Mérlegelési korlátok a Bíróság értelmezésében

(i) A „szalámizás”

46. A „szalámizás” nem más, mint nyomvonalas létesítmények kapcsán a nemzeti küszöbértékek visszaélésszerű alkalmazása a hatásvizsgálati kötelezettség elkerülése érdekében. A fenti IV.4 fejezetből kiderült, a nemzeti küszöbértékek nem jelenthetik a hatósági mérlegelés abszolút korlátját: küszöbérték alatti projektek kapcsán is fennáll a vizsgálati kötelezettség, különösen, ha azok láthatóan egyetlen beruházás különböző elemei[37]. A fentiekben bemutattuk, hogy a Bíróság számos ügyben megállapította, hogy a KHV irányelv kiterjedt alkalmazási köréből és széleskörű célkitűzésiből következik, hogy
- számszerű küszöbértékek alkalmazása esetén is biztosítani kell olyan eljárást, amely lehetővé teszi a küszöbérték alatti projektelemek egybeszámítását[38],
- ha ilyen specifikus eljárás nincs, akkor a tagállami hatóságnak az irányelv szellemében, a nemzeti jogra tekintet nélkül, az egyes projektelemek együttes hatásait egybe kell számítania és ennek tükrében kell megítélnie, hogy várható-e jelentős környezeti hatás[39].

47. Útépítési projektek kapcsán kiemelkedő a már többször hivatkozott ún. CODA ügy (25. pont fent), melyben a madridi autópálya körgyűrű felújítását egy kivétellel olyan rövid szakaszokban engedélyezték, amelyek mindegyike alatta maradt a nemzeti KHV szabályozás öt kilométeres küszöbértéknek. A Bíróság jogellenesnek ítélte a „szalámizást” és utasította a nemzeti bíróságot, hogy ennek megfelelően ítélje meg az alapul fekvő kereseti kérelmet.

48. A „szalámizás” speciális esete, amikor egy határon átnyúló beruházás esetében egy nemzeti hatóság illetékességi területére csak egy projekt igen kicsi (küszöbérték alatti) eleme jut. Egy osztrák távvezeték-építési projekt kapcsán a Bíróság kiemelte, hogy a projekt egységes kezelésének kötelezettsége megköveteli a vonalas létesítmény határon túli elemeinek egybeszámítását, tekintet nélkül arra, hogy az Ausztria területére eső projektelem kisméretű[40].

(ii) Kumulatív hatások egységes értékelése küszöbérték feletti projektelemek kapcsán

49. A kumulatív hatások felmérésének és értékelésének kötelezettsége nemcsak a küszöbérték alatti projektelemek, hanem a küszöbérték feletti projektelemek kapcsán is fennáll. Ez utóbbi tipikus esete amikor
- egy vonalas létesítmény több szakaszban, nagyjából párhuzamosan valósul meg;
- egy meglévő projekt módosítására, bővítésére kerül sor.

50. A Bíróság megállapította, hogy a hatásvizsgálat terjedelmének megállapítása során mindkét esetben a KHV irányelv szelleméből, általános, továbbá az irányelv I., II. és III. mellékletének konkrét rendelkezéseiből következik, hogy valamennyi tervezett és meglévő szakaszt, azok teljességében (beleértve a kapcsolódó infrastrukturális elemeket) egységben kell vizsgálni[41] (ld. a „projekt” meghatározásával kapcsolatos észrevételeket – IV.3 fejezet fent). Ez értelemszerűen az eljárás valamennyi szakaszára érvényes, azaz mind a küszöbértékeknek való megfelelés értékelése (azaz a screening-kötelezettség megállapítása során), mind pedig a várható környezeti hatások kapcsán (azaz a tényleges vizsgálati szakaszban). Következésképp, bármelyik beruházási elem (szakasz) és építési tevekenység környezeti hatásvizsgálata és engedélyezése során az egész nyomvonalas létesítménynek a telepítés, működés és a felhagyás során várható környezeti hatásainak teljességét kell figyelembe venni.

51. Kiemelendő, hogy ez nem jelenti azt, hogy egy nyomvonalas létesítmény teljességére egyetlen engedélyt kell kérni: életszerűtlen és indokolatlan lenne aktuálisan meg nem építendő projekt-szakaszokra egyidejűleg engedélyt kérni, erre vonatkozóan uniós jogi kötelezettség nincs.

IV.5.3 A hazai szabályozás értékelése

(i) A „szalámizás”

52. A „szalámizás” megakadályozásáról a KHV rendelet rendkívül szűk körben rendelkezik. A küszöbérték alatti projektek kumulatív hatásainak figyelembevételére a KHV rendelet két részleges megoldást kínál. A 3. melléklet 144. pontja szerint megalapozza az előzetes vizsgálati kötelezettséget egy egyébként küszöbérték alatti tevékenység bővítése, ha az a módosítással együtt eléri a küszöbértéket és az eredeti engedélyében foglalt nagysághoz képest legalább 25%-os növekedést valósít meg. Hasonlóképpen szűk tárgyi hatályú a 11. § (4) bekezdésének kisegítő szabálya. Eszerint amennyiben három év alatt – az egyébként jelentős módosulásnak nem minősülő – változások eredményeképp a lehatárolt terület vagy a tevékenység volumene 25%-kal megnő, akkor a környezethasználó köteles ezt jelenteni a környezetvédelmi hatóságnak, amely környezetvédelmi felülvizsgálatot rendel el. Látható, hogy mindkét megoldás – ismételten az abszolút küszöbértékek (kétszeres) alkalmazásának következtében – a releváns projektek igen szűk körére nyújt megoldást. A 11. § (4) bekezdésével kapcsolatban különös probléma, hogy az a „szalámizott” projektelemek környezeti hatásainak mindössze utólagos vizsgálatát írja elő, ami szintén ellentétes a KHV irányelvvel.

53. Összefoglalva megállapítható, hogy a KHV rendelet a „szalámizás” megakadályozására nem biztosít megfelelő jogi kereteket. Először is, a környezetvédelmi hatóság előzetesen egyáltalán nem értesül a kis léptékű projektelemek egyidejű vagy szukcesszív megvalósításának tervéről (vagy csak a szakhatósági közreműködés során), így a Bíróság által előírt kiterjesztő jogértelmezésnek megfelelő eljárásra igen szűk a lehetősége. Másodsorban, a KHV rendelet csak egy projekt bővítése kapcsán fogalmaz meg szabályokat, kis léptékű projektelemek párhuzamos megvalósítása esetén adott esetben csak utólag szerez értesülést a hatóság. Harmadsorban, a KHV rendelet egyébként is hiányos szabályainak alkalmazhatóságát tovább szűkíti az abszolút küszöbértékek (közel kivétel nélküli) alkalmazása, amelyek kisegítő vizsgálati mechanizmusok nélkül ellentétesek a Bíróság esetjogával (ld. fent 39. pont).

(ii) Kumulatív hatások egységes értékelése küszöbérték feletti projektelemek kapcsán

54. A küszöbérték feletti kapcsolódó projektek vonatkozásában a vizsgálati kötelezettség egyértelmű. A KHV rendelet 5. melléklete egyértelművé teszi, hogy az előzetes vizsgálat során értékelni kell a „hozzáadódás lehetőségé[t] a térségben folytatott vagy tervezett tevékenység hatásaihoz” (5. melléklet 3. d) pont). Hasonlóan a vizsgálati szakaszban a környezeti hatások feltárása során ki kell térni a lehetséges kumulatív hatásokra is (6. melléklet 4. ab) pont).

55. Sajnálatos és az uniós joggal ellentétes szűkítést tartalmaz azonban a KHV rendelet 2. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt – a fenti általános rendelkezés alóli derogációt jelentő – szabály, amely szerint nem kell „jelentős módosításnak” tekinteni egy meglévő tevékenység olyan típusú bővítését, ahol a vizsgálati kötelezettséget egyébként kiváltó környezeti hatás csak a módosítás megvalósításához szükséges építési munka során áll fenn. Több gyakorlati példa mutatja, hogy sok esetben maga az építés folyamata, semmint a létesítmény később működése (pl. egy kerékpárút érzékeny természeti környezetben) okozza a jelentős környezeti hatást. A KHV irányelv 3. cikke egyértelművé teszi, hogy egy adott beruházás kapcsán valamennyi közvetett és közvetlen hatást vizsgálni kell. A Bíróság ezzel összhangban több esetben hívta fel a figyelmet, hogy a „85/337 irányelv a projektek vagy módosításaik átfogó környezeti hatásvizsgálatát foglalja magában”, beleértve ebbe az építési munkák és az elkészült beruházás valamennyi környezeti hatását[42].

IV.5.4 A magyar hatóság feladata

56. Mivel a KHV rendelet merev küszöbérték-rendszere általában nem alkalmas a „szalámizás” gyakorlatának megakadályozására, az uniós jog érvényesítésének érdekében a magyar környezetvédelmi hatóságnak mellőznie kell a nemzeti jogszabályok alkalmazását, illetve gondoskodnia kell arról, hogy azon küszöbérték alatti projekt-elemek kapcsán, melyek együttesen várhatóan jelentős hatással bírnak a környezetre, környezeti hatásvizsgálat készüljön (ld. III. fejezet fent). Nyomvonalas létesítmények esetén – a tevékenység természetéből adódóan, a rendelkezésre álló területfejlesztési keretekre tekintettel – mindig feltételezni kell több (további) projektelem(ek) aktuális vagy távlati megvalósítását.

57. Hasonlóképpen, a kumulatív hatások megítélése során a KHV rendelettel ellentétben nem lehet figyelmen kívül hagyni azon környezeti hatásokat, amelyek egy tevékenység bővítése esetén kizárólag az építés kapcsán következnek be.

58. Ennek megfelelően a környezetvédelmi hatósággal szembeni minimális elvárás, hogy amennyiben
- tudomására jut (pl. hatósági ellenőrzés, szakhatósági véleményezés vagy szakvéleményezés során) több olyan, a KHV irányelv II. mellékletébe tartozó nyomvonalas projekt, amelynek egy vagy több szakasza nem éri el a KHV rendelet 3. mellékletében foglalt küszöbértéket, gondoskodjék arról, hogy megtörténjék az egyes szakaszok együttes környezeti hatásának előzetes vizsgálata és jelentős hatás valószínűsége esetén a teljes projekt környezeti hatásvizsgálata;
- valamely beruházás kapcsán egy beruházó egy ilyen nyomvonalas projekt egy vagy több küszöbérték alatti szakaszának előzetes vizsgálatát kéri, akkor a hatóság ezt hatáskör hiányára hivatkozva ne utasítsa el, hanem a fentiek szerint gondoskodjék a projekt megfelelő vizsgálatáról.

V. A Natura 2000 területeket érintő nyomvonalas beruházásokkal kapcsolatos engedélyezési kérdések

V.1 A KHV és a nyomvonalas létesítményekkel kapcsolatos Natura 2000 engedélyezési eljárás kapcsolata

59. Gyakorlati kérdésként merül fel, hogy a KHV irányelv szempontjából releváns beruházások – azaz az I. és II. melléklet tágan értelmezett projektjei –, ezen belül különösen a nyomvonalas létesítmények megvalósítása során mi a kapcsolata a környezeti hatásvizsgálati (illetve környezetvédelmi engedélyezési) és az Európai Unió természetvédelmi hálózatát alkotó Natura 2000 területeket érintő beruházásokra vonatkozó sajátos engedélyezési eljárásnak, illetve hogy a két eljárásnak melyek az – uniós jogi szempontból – kritikus mérlegelési kérdései.

60. A KHV és a Natura 2000 területekre vonatkozó engedélyezési eljárás közös eleme, hogy mind a két eljárás kiindulópontja a jelentős környezeti hatás lehetőségének előzetes mérlegelése, illetve – ennek lehetősége esetén – a hatások előzetes felmérésének kötelezettsége. A közös elvi kiindulópont mellett azonban számos lényegi különbség van. Ezek közül kiemelendő, hogy a Natura 2000 területekbe való beavatkozásra irányuló engedélyezés – ellentétben a KHV irányelvben foglaltakkal – nemcsak eljárási elemeket, hanem a projekt megvalósítását érdemben befolyásoló tartalmi mérlegelési elemeket is tartalmaz. Az uniós jog alapján a Natura 2000 területeket érintő beruházások megvalósításának tehát nemcsak eljárási, hanem anyagi jogi korlátai is vannak, melyek fennállását minden esetben az engedélyező hatóságnak kell mérlegelnie.

61. A tagállamok szabadon választják meg a két eljárás viszonyát, mindaddig, amíg mindkét eljárás valamennyi eljárási és tartalmi kelléke korlátozás nélkül érvényesül: azaz a két rezsim esetleges összekapcsolása esetén mindkét eljárás szigorúbb szabályait kell együttesen alkalmazni[43]: a KHV eljárás nem eredményezheti a Natura 2000-re vonatkozó rendelkezések abszorpcióját, így különösen a lenti kritikus mérlegelési kérdések megválaszolásának elmulasztását[44].

V.2 A Natura 2000 területekkel kapcsolatos engedélyezési eljárás kritikus mérlegelési kérdései

62. A Natura 2000 területek kijelölését és a területek sérelmére (zavarására) vezető beruházások engedélyezését a természetes élőhelyek és a vadon élő növény- és állatvilág megőrzéséről szóló 92/43/EGK irányelv[45] szabályozza (a továbbiakban: élőhelyvédelmi irányelv). Főszabály szerint nem lehet engedélyezni olyan beruházásokat (terveket), amelyek jelentős negatív hatást gyakorolnak egy adott Natura 2000 területre. Kivételesen, a 6. cikk (3) és (4) bekezdés alapján engedélyezhető ilyen beruházás megvalósítása is, amennyiben az megfelel egy sor eljárási és tartalmi feltételnek. Ennek során a hatóságnak az alábbiakat kell mérlegelnie:
- várható-e jelentős negatív környezeti hatás;
- ha igen, akkor
- léteznek-e környezetileg kevésbé káros alternatívák;
- a beruházás engedélyezését indokolja-e kiemelten fontos közérdek;
- hozhatók-e olyan kompenzációs (kiegyenlítő) intézkedések, amelyek képesek a várható negatív hatást ellensúlyozni.

V.3 A mérlegelési jog korlátai a Bíróság értelmezésében

63. A KHV-hoz kapcsolódó esetjoghoz hasonlóan a Bíróság a Natura 2000 területek vonatkozásában is következetesen a megelőzés és az elővigyázatosság elveiből, illetve az élőhelyvédelmi irányelv természetvédelmi céljaiból (2. cikk (1) bekezdés, 3. cikk (1) bekezdés) indul ki. Az élőhelyvédelmi irányelv természetvédelmi célkitűzéseinek megvalósítását a Bíróság rendkívül kiterjesztően érzelmezi[46]. Ezekből, valamint az engedélyezés kivételes jellegéből következik, hogy annak feltételeit, így különösen a mérlegelési kérdésekre adott válaszokat szigorúan, szűkítően kell értelmezni[47].

V.3.1 A várható hatások jelentőségének előzetes értékelése

64. A Natura 2000 területekre vonatkozó speciális engedélyezési eljárás kiindulópontja a területre várható negatív hatások jelentőségének mérlegelése. A fentiek tükrében „a jelentős hatás” lehetőségét kiterjesztően kell értelmezni mind a (i) hatás fogalmi körének meghatározása, mind pedig a (ii) „jelentőség” kockázatának megítélése során. (i) Nemcsak az minősül hatásnak, ami az adott terület fizikai sérelmére vezet, hanem az azon kívül megjelenő olyan körülmény is, amely negatívan befolyásolja a terület kedvező természetvédelmi helyzetét (pl. egy adott élőlény zavarását eredményezi)[48]. A hatások körének kapcsán valamennyi kumulatív hatást figyelembe kell venni. (ii) A jelentő hatás lehetőségének megítélése során fordított a bizonyítási teher: meg kell állapítani a jelentős hatás kockázatát minden olyan esetben, amikor objektív információk alapján nem zárható ki az ilyen hatások bekövetkezése[49]. Erre az elővigyázatosság elvének tükrében nem kerülhet sor, ha a hatások felmerülésével kapcsolatban „ésszerű” tudományos kétség marad fenn[50]. Mint a KHV-val kapcsolatos esetjogban láttuk, általában jelentősnek kell tekinteti a beavatkozás hatását, ha az visszafordíthatatlan változást eredményez[51] (ld. 38. pont fent). Natura 2000 területek vonatkozásában értelemszerűen automatikusan ilyennek kell tekintetni minden, a terület fizikai integritását érintő beruházást (így tipikusan valamennyi a területen történő építési munkát).

65. A KHV és a Natura 2000 engedélyezési eljárás kapcsolatában hangsúlyozni kell, hogy a két eljárásban a környezeti hatások meglétének mérlegelési mechanizmusát a Bíróság „lényegét tekintve hasonló”-nak tekinti[52]. A KHV irányelv 2. cikkének (1) bekezdése alapján a tevékenység jelentős hatását többek közt a projekt elhelyezkedésének tükrében kell megállapítani. A III. melléklet 2. pontja szerint e tekintetben különös jelentőséggel bír a természeti környezet érzékenységének megítélése, ezen belül pedig Natura 2000 területekre gyakorolt hatás (III. melléklet 2. (e) pont). Ebből következik, hogy amennyiben egy adott KHV-köteles tevékenységi körbe tartozó projekt kapcsán – a KHV-tól függetlenül, illetve arra tekintet nélkül – a Natura 2000 engedélyezési eljárás során megállapítást nyer a jelentős környezeti hatás fennállása, akkor ez a legtöbb esetben önmagában megalapozza a KHV lefolytatásának a kötelezettségét is. Ennek fontos garanciális jelentősége van, ugyanis részben megoldást nyújt a nemzeti küszöbérték alatti, ám az uniós jog tükrében KHV köteles tevékenységek hatóság általi azonosítására.

V.3.2 A hatásbecslés és az engedély megadásának mérlegelési kérdései

66. Amennyiben a hatások előzetes értékelése során nem lehet kizárni a jelentős hatás felmerülését, akkor hatásbecslést kell lefolytatni. Fontos, hogy amennyiben ez a KHV keretében zajlik, akkor elkülönülten és kiemelten kell foglalkozni az érintett Natura 2000 területet érő várható hatásokkal[53]. Amennyiben a hatásbecslés megállapítja, hogy a beruházás a területre kedvezőtlen hatással jár, akkor a környezetvédelmi hatóságnak meg kell vizsgálnia, hogy
- léteznek-e környezetileg kevésbé káros alternatívák;
- a beruházás engedélyezését indokolja-e kiemelten fontos közérdek;
- hozhatók-e olyan kompenzációs (kiegyenlítő) intézkedések, amelyek képesek a várható negatív hatást ellensúlyozni.

67. A hatóság csak a környezeti szempontból legkevésbé káros alternatívára adhat engedélyt és csak akkor, ha a fenti mérlegelés során megállapította, hogy a beruházás indoka kiemelten fontos közérdek, illetve hogy a Natura 2000 területbe való beavatkozás kapcsán hozhatók olyan kiegyenlítő intézkedések, amelyek ellensúlyozzák a beavatkozás negatív hatásait. Ezen megítélésének mérlegelési szempontjaira a jelen állásfoglalás nem tér ki (ezekben elsősorban az Európai Bizottság útmutatói és állásfoglalásai irányadók), azonban fontos e helyt hangsúlyozni, hogy bármely kérdés vizsgálatának elmulasztása és a határozatban való megfelelő indokolása jogsértővé teszi a határozatot.

68. Az engedélyezéshez kapcsolódó speciális eljárási kötelezettség, hogy amennyiben a területen ún. kiemelt közösségi jelentőségű faj vagy élőhelytípus található, az engedély csak akkor adható ki, ha azt az a kiemelten fontos közérdekre minősített esete indokolja, amely kapcsán főszabály szerint nem vehetőek figyelembe gazdasági és szociális megfontolások. Amennyiben a kérelmező mégis ilyen indokokra hivatkozik, a hatóságnak ki kell kérnie az Európai Bizottság előzetes véleményét. Bár az Európai Bizottság véleménye nem kötelező, a vélemény kikérésének elmulasztása jogsértővé teszi a kiadott hatósági engedélyt[54].

V.4 A hazai szabályozás értékelése és a tipikus jogalkalmazási problémák a két eljárás kapcsolatában

V.4.1 A hazai szabályozás értékelése

69. A Natura 2000 területekre vonatkozó speciális engedélyezési rezsimet az európai uniós jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004. (X. 8.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Natura rendelet) tartalmazza. Bár a Natura rendelet formailag megfelel az élőhelyvédelmi irányelvnek, a gyakorlatban visszatérő végrehajtási problémát okoz az ún. hatáskörrel rendelkező hatóság kijelölése. A rendelet ugyanis a Natura 2000 területekre vonatkozó hatások előzetes szűrését „a beruházást engedélyező hatóság” feladataként határozza meg (10. § (1) bekezdés). Amennyiben egy adott beruházást a hazai szabályozás (adott esetben ellentétesen az uniós joggal ld. fent IV. fejezet) nem tekint KHV-köteles tevékenységnek, illetve az egyéb hazai ágazati szabályozás alapján a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség szakhatóságként sem jár el, akkor a környezeti hatások előzetes megítélése – amely az eljárás egyik leginkább kritikus kérdése – az alapeljárás szakértelemmel nem rendelkező hatóságára hárul (például a közlekedési hatóságra). Továbbá a hatásbecslést sem feltétlenül a felügyelőség végzi. A Natura rendelet is módosító 362/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet ugyanis egy meglehetősen ellentmondásos rendszert hozott létre. A Natura rendelet 10. § (3) bekezdése kimondja ugyan, hogy a hatásbecslést a felügyelőség végzi, ugyanakkor egy másik rendelkezésében (10. § (5) bekezdés c) pont) csak akkor teszi a felügyelőség feladatává a hatásbecslést, ha az alapeljárásban egyébként szakhatóságként vagy engedélyező hatóságként jár el.

70. Az uniós jog alapján Magyarország szabadon választja meg, hogy mely hatósághoz delegálja a különböző engedélyezési hatásköröket. Amennyiben azonban ezen hatóság strukturálisan alkalmatlan a delegált feladat szakszerű elvégzésére, akkor a hézagmentes transzpozíció ellenére is az ebből fakadó tartós és általánosan hibás közigazgatási gyakorlat megvalósíthatja az uniós jog megsértését[55]. Következésképp, nem környezetvédelmi hatóság egyedüli kijelölése összetett természetvédelmi mérlegelési feladatok elvégzésére erősen aggályos. Ugyanis önmagában a hatáskör-kijelölés meghiúsíthatja az élőhely irányelvben meghatározott cél teljesítését, azaz annak megállapítását, hogy az adott projekt jár-e az érintett terület természetvédelmi helyzetét veszélyeztető káros hatásokkal[56].

V.4.2 Jogalkalmazási problémák

71. A KHV és a Natura 2000 területekkel kapcsolatos engedélyezési eljárás viszonyát a KHV rendelet és a Natura rendelet akképp rendezi, hogy amennyiben egy KHV köteles tevékenység kapcsán felmerül valamely Natura 2000 terület érintettsége, akkor az utóbbira vonatkozó szabályokat a KHV eljárás során kell érvényesíteni[57]. A fenti 61. pontban foglalt korlátozásokra figyelemmel ez a megoldás összhangban van az uniós joggal.

72. A két eljárás kontextusában a legfontosabb mérlegelési típusú jogalkalmazási problémát azok az esetek jelentik, ahol egy tág értelemben vett (azaz a Bíróság kiterjesztő értelmezése szerint) KHV-köteles és Natura 2000 területet érintő projekt kapcsán a hatóságok nem folytatják le a környezeti hatások előzetes szűrését vagy/és a környezeti hatások értékelését valamelyik eljárásban (vagy egyikben sem).

73. A fentiekből fakadó legrosszabb forgatókönyv kettős mérlegelési hiba eredménye: (i) a KHV irányelv szűkítő értelmezését megvalósító KHV rendelet miatt elmarad a KHV (a környezetvédelmi hatóság vagy nem is értesül róla vagy hatáskör hiányára hivatkozva elutasítja a kérelmet). (ii) A KHV elmaradása miatt az engedélyezési hatáskör más hatósághoz került (pl. közlekedési hatóság), amely szakértelem hiányában nem vagy nem megfelelően bírálja el a Natura 2000 területekkel kapcsolatos környezeti hatások lehetőségét. Így nemcsak a KHV marad el annak valamennyi eljárási, társadalmi részvételi garanciájával, hanem elmarad a Natura hatásbecslés, illetve az engedély jogszerű kiadásához kapcsolódó további mérlegelési és eljárási feladatok teljesítése is.

74. A fentiek mellett számos mérlegelési probléma merülhet fel a Natura 2000 engedélyezési eljárásban (a KHV-ra tekintet nélkül). Így, visszatérő gyakorlat, hogy az engedélyező hatóság úgy ad ki egy adott Natura 2000 terület sérelmére vezető engedélyt, hogy nem vizsgálja az alternatív megoldások lehetőségét, a kiemelten fontos közérdeket, továbbá a kompenzációs intézkedéseket, illetve ezek indokolása elmarad. Előfordul, hogy a kiemelt közösségi jelentőségű fajok és élőhelyek zavarását eredményező projektek meghatározott köre kapcsán az engedélyező hatóság nem kéri ki az Európai Bizottság előzetes véleményét.

75. A két eljárás összetett viszonyrendszere a mérlegelési hibalehetőségek számos további variációját alapozza meg, melyeket az állásfoglalás melléklete mutat be.

V.5 A magyar hatóság feladata

76. A Bíróság többször kiemelte, hogy az uniós jog megvalósítására vonatkozó általános előírásból fakad valamennyi hatóság, így különösen az engedélyező hatóság azon általános kötelezettsége, hogy hiánytalanul alkalmazza az uniós jogot, még akkor is, ha egyáltalán nincs átültető nemzeti jogszabály vagy az nem megfelelő[58] (ld. III. fejezet fent). Kiemelendő, hogy a tagállami szabályozás felülvizsgálatára vonatkozó kötelezettség az élőhelyvédelmi irányelv kapcsán a KHV-hoz képest sokkal szűkebb körben érvényesül. Mivel az élőhelyvédelmi irányelv nem teszi lehetővé nemzeti küszöbértékek alkalmazását, így értelemszerűen a nemzeti hatóságnak ezen irányelv kapcsán nem kell vizsgálnia, hogy a nemzeti jogalkotó átlépte-e a számára biztosított mérlegelési korlátokat (ld. IV.4 fejezetben a küszöbértékekre, és a IV.5 fejezetben a „szalámizásra” vonatkozó észrevételeket).

77. Mindazonáltal a KHV irányelv közvetlen alkalmazására vonatkozó, a fentiekben bemutatott kötelezettség a Natura 2000 engedélyezési eljárásban is érvényesül. Így, amennyiben valamely engedélyező hatóság (pl. a közlekedési hatóság) a Natura 2000 területekre hatást gyakoroló projektek engedélyezése során észleli, hogy a projekt, bár az uniós jog alapján KHV-köteles körbe tartozik, nem volt tárgya környezeti hatásvizsgálatnak, ezt jeleznie kell a környezetvédelmi hatóság felé. Amennyiben ezt a környezetvédelmi hatóság maga észleli, akkor hivatalból kell gondoskodnia a KHV és a Natura 2000 engedélyezési eljárás lefolytatásáról.

78. Ezek mellett az élőhelyvédelmi irányelv kontextusában ismételten fel kell hívni a figyelmet a hatósági mérlegelés uniós jogi korlátaira. Így a jelentős környezeti hatások megítélése során a bizonyítási teher fordított (ha az nem zárható ki egyértelműen, akkor feltételezni kell a jelentős hatás meglétét), a Natura 2000 fajok és területek sérelmére vezető beruházások esetén az engedély megadása kivételes lehetőség, következésképp az engedélyezés feltételeit szűken kell értelmezni. Így egy beruházás csak akkor engedélyezhető, ha annak nincs környezeti szempontból kevésbé káros alternatívája, megvalósítását különösen fontos közérdek indokolja és lehetséges a beavatkozás negatív hatásait kompenzációs intézkedésekkel ellensúlyozni.

VI. Intézkedések

79. A fentiek alapján megállapítható, hogy a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet és annak végrehajtási gyakorlata több szempontból sincs összhangban az európai uniós joggal. Hasonlóképpen, az uniós jog végrehajtása szempontjából erősen aggályos az európai uniós jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004. (X. 8.) Korm. rendelet azon megoldása, mely a beruházások és tervek Natura 2000 területekre gyakorolt hatása jelentőségének előzetes megítélését erre szakértelemmel nem bíró hatóságra bízza, valamint hogy a hatásbecslésre nem minden esetben állapítja meg a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség hatáskörét.

80. A jogalkotó és a jogalkalmazó szervek figyelmét nyomatékkal fel kell hívni azonban arra, hogy a fenti hiányosságok orvoslása – összhangban az Alkotmánybíróság 28/1994 (V. 20.) AB határozatával – nem eredményezheti a környezetvédelem intézményi szintjének csökkentését.

81. Így különöseképpen, semmiképpen nem támogatható egy olyan jogszabály-módosítás, amely a környezeti hatásvizsgálati kötelezettség megállapítását részletes tevékenységi kategóriák és orientációs küszöbértékek alkalmazása nélkül teljes mértékben a környezetvédelmi hatóságok egyedi mérlegelésére bízza.

82. Az európai uniós jog hiányos átültetéséből és végrehajtásából eredő, az egészséges környezethez való jog érvényesülését akadályozó visszásság megszüntetése érdekében a Biztos

(i) az Obtv. 25. §, illetve 27/B. § (3) bekezdés e) pontja alapján felhívja a Kormányt, hogy
- haladéktalanul teremtse meg a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet uniós joggal való összhangját. Így különösen, a fenti korlátokra figyelemmel vizsgálja felül a tárgyi kormányrendeletnek a KHV Irányelv II. melléklete szerinti tevékenységi kategóriáit és szükségképpen a kapcsolódó küszöbértékeket, valamint – többek között – tegye lehetővé, európai uniós támogatás mellett megvalósítandó beruházások kapcsán pedig kötelezővé a küszöbérték alatti projektek környezeti hatásainak előzetes szűrését;

- az európai uniós jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004. (X. 8.) Korm. rendelet kapcsán gondoskodjék arról, hogy a Natura 2000 területeket érintő környezeti hatások előzetes értékelésében és a hatásbecslésben minden esetben kötelezően vegyen részt természetvédelmi szakértelemmel bíró hatóság;

(ii) az Obtv. 27/B. § (3) bekezdés b) és c) pontja alapján felhívja a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, hogy irányítási jogkörében, illetve az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőséget és a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségeket, hogy eljáró hatóságként gondoskodjanak arról, hogy
- valamennyi folyamatban lévő és jövőbeni, tudomásukra jutó, az Európai Unió Bíróságának esetjoga alapján potenciálisan környezetvédelmi hatásvizsgálat-kötelesnek minősülő tevékenység kapcsán folytassák le ezen tevékenységek előzetes vizsgálatát és szükség szerint környezeti hatásvizsgálatát;
- szükség szerint alkalmazzák a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvényben és a 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendeletben a tevékenység engedély nélküli végzésére vonatkozó jogkövetkezményeket;
- valamennyi, a fenti körbe tartozó engedéllyel rendelkező vagy engedély nélkül gyakorolt tevékenység kapcsán a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény keretei között szükségképpen folytassák le ezen tevékenységek előzetes vizsgálatát és szükség szerint környezeti hatásvizsgálatát.

Budapest, 2010. március 26.

dr. Fülöp Sándor

A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa

Melléklet

A környezeti hatásvizsgálati eljárás és Natura 2000 területeket érintő beruházásokkal kapcsolatos engedélyezési eljárás kritikus hatósági mérlegelési kérdési

1. táblázat: a környezeti hatásvizsgálat

I.			II.		III.	IV.
Kérdés			Hibás válasz		Mérlegelési hiba	Eredmény
1.	Fennáll-e a KHV lefolytatásának kötelezettsége?					- Nincs engedély - Elmarad a döntés tudományos megalapozása - Nincs társadalmi részvétel - Nincs jogorvoslat - EU támogatás felfüggesztése
	1.1	Van-e KHV- köteles projekt?	Nincs projekt, mert nem szerepel a KHV rendelet 3. mellékletében		Nem a KHV irányelv tág kategóriából, hanem a KHV rendelet taxatív felsorolásából indul ki
	1.2	Van-e megfelelő méretű/elhelyez-kedésű projekt?	Nincs megfelelő méretű/elhelyezkedésű projekt, mert
			1.2.1	- a projekt a KHV rendelet küszöbértéke alatt marad	Nem a jelentős hatás fennállásának lehetőségéből indul ki, hanem a KHV rendelet küszöbértékeiből, illetve egyéb paramétereiből
			1.2.2	- az egybetartozó projektelemek mindegyike küszöbérték alatt marad (szalámizás)
			1.2.3	- a meglévő projektelem bővítése küszöbérték alatt marad
	1.3	A küszöbérték feletti (a KHV rendelet 3. mellékletében szereplő) projekt kapcsán fennáll-e a jelentős környezeti hatás lehetősége?	Nem áll fenn a jelentős hatás lehetősége, mert a projekt léptéke (mérete) ezt nem igazolja		Nem abból indul ki, hogy feltételezni kell a jelentős környezeti hatás lehetőségét akkor, ha fennáll a veszélye a környezeti elemekben lényeges vagy visszafordíthatatlan változást eredményez.
2.	Milyen tág a vizsgálandó hatások köre?		Bizonyos környezeti hatások felmérése elmarad
			2.1	- a küszöbérték feletti projektek párhuzamos vagy időben szakaszolt megvalósítása esetén	Nem veszi figyelembe az összes várható hatást	- Hibás engedély - EU támogatás potenciális felfüggesztése
			2.2	- bizonyos kapcsolódó létesítmények, tevékenységek esetén

2. táblázat: a Natura 2000 engedélyezés

I.		II.		III.	IV.
Kérdés		Hibás válasz		Mérlegelési hiba	Eredmény
1.	Fennáll-e a Natura 2000 területet érintő jelentős környezeti hatás lehetősége?	Nincs, mert a jelentős negatív hatás nem bizonyítható		Nem az elővigyázatosság elvéből indul ki, mely szerint meg kell állapítani a jelentős hatás lehetőségét, ha annak ellenkezője nem bizonyítható	- Nincs engedély - Nincs kompenzációs intézkedés - Nincs európai bizottsági véleményezés - EU támogatás felfüggesztése
2.	Engedélyezhető a beruházás a Natura 2000 területre káros hatások esetén is?
		2.1	Igen, bár vannak kevésbé környezetkímélő alternatívák	Nem az irányelv természetvédelmi célkitűzéseiből indul ki, mely szerint a beruházás engedélyezése kivételes lehetőség.	- Hibás engedély - Nincs kompenzációs intézkedés vagy/és - Nincs európai bizottsági véleményezés - EU támogatás lehetséges felfüggesztése
		2.2	Igen, bár azt nem indokolja kiemelten fontos közérdek (csak pl. egy vállalat üzleti érdeke)
		2.3	Igen, bár a beavatkozás léptéke nem kompenzálható

* * *